Ratificaciones judiciales
¿un poder discrecional, secreto e incuestionable?Samuel B. Abad Yupanqui
Defensor Adjunto en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo
Profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del PerúSumario: I. En un Estado de Derecho ¿existen poderes discrecionales absolutos? II. El debate sobre el cómputo del plazo de siete años. III. Control constitucional: el proceso de amparo. IV. A manera de reflexion final.
La Carta de 1993, siguiendo en parte lo dispuesto por la Constitución de 1979, mantuvo al Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) como un órgano constitucional autónomo encargado del nombramiento, destitución y ratificación de magistrados. A lo largo de su funcionamiento, uno de los temas que más polémica ha despertado ha sido la forma como se han llevado a cabo las ratificaciones judiciales y su incidencia en la autonomía e independiencia de los jueces y fiscales.
En efecto, su ejercicio discrecional, la falta de motivación, su carácter reservado y la aparente falta de mecanismos de control ha conducido al cuestionamiento de la institución y a la presentación de sendas demandas de amparo, denuncias ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, quejas ante la Defensoría del Pueblo, que motivaron la expedición de la Resolución Defensorial N° 038-2002/DP de 28 de noviembre del 2002, y una reciente sentencia estimatoria de amparo dictada por el Tribunal Constitucional. Incluso el Congreso de la República ha tomado cartas en el asunto aprobando una ley para regular esta polémica función.
Es por ello, que en el presente artículo pretendemos examinar la institución de las ratificaciones, los problemas que su ejercicio plantea y las posibilidades de intervención del amparo en esta materia a fin de explorar en qué circunstancias puede ser utilizado y qué aspectos habría que reformar a fin de garantizar una tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales.
I. EN UN ESTADO DE DERECHO ¿EXISTEN PODERES DISCRECIONALES ABSOLUTOS?
Como hemos mencionado, las decisiones de ratificación no han contado con motivación alguna, limitándose las resoluciones a tener como parte considerativa un recuento del procedimiento de evaluación, así como una enumeración de las normas legales relativas al mismo; y la parte resolutiva, un listado de los magistrados no ratificados. Por ende, los magistrados evaluados no han podido saber con exactitud qué fue lo que motivó su cese y la consiguiente prohibición de por vida de reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público.
El CNM para justificar su decisión de no dar a conocer los motivos de sus resoluciones de ratificación de magistrados, alude al carácter discrecional de estas decisiones, comparándolas con las del Congreso de la República en materia de nombramientos o ratificaciones de otras autoridades constitucionales. Asimismo, da a entender que la discrecionalidad sería absoluta, al tratarse de votos de confianza. Y que una motivación implicaría la infracción de la Constitución y la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura pues tales disposiciones establecen que los procesos de ratificación son distintos de los disciplinarios, lo que a su vez implicaría que las exigencias del debido proceso sólo serían exigibles en estos últimos.
De ningún modo puede sostenerse que la distinta naturaleza de los procesos a cargo del CNM justifica una excepción a la exigencia constitucional de regirse por los principios que emanan de la dignidad de la persona humana y de la forma republicana de gobierno, contenidos en el principio de interdicción de la arbitrariedad, conforme al artículo 3º de la Constitución. De tales principios deriva la exigencia de que las decisiones públicas que afecten derechos de las personas, deban ser motivadas, y respetuosas del derecho a un debido proceso. Como señala el destacado jurista español Tomás- Ramón Fernández:
"La motivación de la decisión comienza, pues, por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, y ello, porque si no hay motivación que la sostenga, el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho en el que no hay margen, por principio, para el poder puramente personal" (1)
En efecto, el no motivar las resoluciones de no ratificación, implica un desconocimiento de la dignidad de las magistradas y magistrados cesados por esta vía, al no habérseles dado siquiera la oportunidad de conocer porqué se trunca intempestivamente su carrera, la misma que en algunos casos era el resultado de un proyecto de vida en su esfera laboral. Y es que, a diferencia de otras decisiones, incluso sanciones, la no ratificación implica la cancelación de por vida de la opción por el ejercicio de la magistratura, en cualquiera de sus niveles.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la no ratificación suele aparecer ante la sociedad como un signo de corrupción o incapacidad, es decir, como una especie de sanción moral, aun cuando la Constitución distinga los procesos disciplinarios de los de ratificación. Esto puede dificultar el restablecimiento de relaciones en ciertas esferas de la vida pública de los magistrados no ratificadas, en especial de los que ven que se ha tendido una sombra sobre su honorabilidad.
A nuestro juicio, si a los magistrados no ratificados no se les explica los motivos de tales decisiones, se le estaría minusvalorando en su condición de personas tratándolos como meros objetos de la decisión. Este derecho fundamental, al emanar del principio de dignidad de la persona, alcanza a todo tipo de proceso o procedimiento, sea de corte administrativo, arbitral, militar o político, ante cualquier instancia, pública o privada, política o jurídica, como ha sido reconocido en diferentes momentos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal Constitucional ya ha establecido que la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, implica
"una adhesión a la interpretación que, de los mismos (de los tratados sobre derechos humanos), hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos en la Región" (Exp. N° 217-02-HC/TC, publicada el 20 de setiembre del 2002).
De esta manera, las interpretaciones de la Corte Interamericana completan el ordenamiento constitucional peruano en materia de derechos humanos. Por ello, incluso las instituciones de decisión política por excelencia, como el Congreso de la República, deben adecuar sus actuaciones al respeto de derechos fundamentales, asi se trate de procedimientos de control político, donde se admite un amplio margen de discrecionalidad. Esto ha sido reconocido por la cita Corte en el caso del Tribunal Constitucional, en el que declaró que
"cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas..." (2).
Es más, el actuar con criterio de conciencia implica no una exoneración del deber de justificar las decisiones que afecten derechos, sino una doble exigencia de fundamentación: en primer lugar, deben definirse cuáles serán los criterios que guiarán la decisión; y luego, exponer cómo esos criterios han de aplicarse al caso concreto. En este caso es claro que la no ratificación de magistrados implica la afectación de sus derechos, como personas y como jueces, por parte de una autoridad pública, la misma que no puede sustraerse a las obligaciones que le atañen a toda persona que actúa en nombre del Estado, entre ellas la de dar cuenta de las razones de sus decisiones.
Evidentemente esto no niega la existencia de facultades discrecionales en las diferentes entidades que ejercen poder público, para el adecuado cumplimiento de sus fines. Sin embargo, estas facultades no pueden dejar de estar sujetas a parámetros que permitan su control, de modo que pueda prevenirse la natural inclinación humana de excederse en el poder. Por ende, aun si se asumiera que el CNM actúa representando a la sociedad, como lo indica el porpio Consejo, otorgando o no confianza a los jueces y fiscales cada siete años, este otorgamiento no puede ser arbitrario, sino que debe estar vinculado al ejercicio idóneo de las funciones judiciales o fiscales.
De este modo, de la distinción constitucional y legal entre resoluciones de naturaleza disciplinaria y resoluciones acerca de la ratificación de magistrados no puede concluirse que las segundas no requieren de fundamentación, como lo muestra su propia Ley Orgánica, que en su artículo 30º establece que:
"A efectos de la ratificación de jueces y Fiscales a que se refiere el inciso b) del Artículo 21 de la presente Ley, el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista personal en cada caso.
Tres meses antes del inicio del proceso de ratificación el Presidente de Consejo solicita los informes pertinentes.
Reunidos los elementos de juicio el Pleno del Consejo decide la ratificación o separación de los Jueces y Fiscales."
Es decir, el proceso de ratificaciones tiene puntuales parámetros que deben encauzar las correspondientes decisiones. El hecho de reconocer diferencias entre los procesos disciplinarios y los de ratificación de magistrados, no tiene porqué llevar a concluir que estos están exonerados de las exigencias de razonabilidad propias de cualquier decisión que afecte derechos fundamentales. Por el contrario, la legalidad de estas decisiones está sujeta a la razonabilidad del juicio formado a partir de la evaluación de los elementos expresamente mencionados en la citada Ley.
Cabe, finalmente, precisar que el CNM no sólo no ha fundamentado sus decisiones, sino además se ha negado ha entregar las videograbaciones de las entrevistas realizadas, así como cualquier documentación relativa a los procesos de ratificación, o similares. Con lo cual se diseña un poder discrecional absoluto y secreto que no resulta compatible con los prinicpios que caracterizan a un Estado de Derecho.
II. EL DEBATE SOBRE EL COMPUTO DEL PLAZO DE SIETE AÑOS
La Carta de 1993 ha mantenido la garantía de la permanencia en el servicio siempre que los magistrados observen una conducta idónea para su función (inciso 3 del artículo 146º de la Constitución); pero encargando al Consejo Nacional de la Magistratura la función de "ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años" (inciso 2 del artículo 154º del texto constitucional vigente).
Una interpretación de ambas normas que suponga una concordancia práctica de las mismas, sólo puede llevar a concluir que la permanencia de los jueces y fiscales está garantizada por la Constitución en la medida que se mantengan ciertos patrones de comportamiento, los mismos que han de ser evaluados por el CNM en cualquier momento, en el caso de la comisión de ilícitos y cada siete años si se trata de evaluar la observancia de una conducta acorde con los estándares exigibles a los encargados de impartir justicia en el país.
El período de siete años para efectos de la ratificación, está referido al lapso de vida judicial o fiscal que será tomado en cuenta para la evaluación respectiva. Conviene reparar en que en una evaluación integral de la conducta, el tiempo es un factor esencial, dado que sólo en largos períodos pueden apreciarse rasgos que permitan hacer un juicio sobre la idoneidad de una persona para la realización de ciertas funciones.
Ahora bien, dado que este sistema fue establecido en la Carta de 1993, las evaluaciones de la idoneidad judicial y fiscal sólo podrían considerar los servicios prestados a partir de la vigencia de dicho texto constitucional, es decir, a partir del 31 de diciembre de ese año. Evidentemente, sólo se podrían evaluar los servicios efectivamente prestados, en la medida en que se trata de una evaluación de la idoneidad real de las magistradas y los magistrados.
Por ello, resulta inconstitucional que se haya decidido no ratificar a magistrados que luego de la vigencia de las normas sobre evaluación de la idoneidad mediante el proceso de ratificaciones, sólo se hayan desempeñado en el Poder Judicial menos de siete años, o incluso, menos de dos años, como ha ocurrido. Así por ejemplo, hay jueces que al momento de las resoluciones por las que se decidía su no ratificación, no habían cumplido más de un año y ocho meses de servicios en la magistratura bajo la normativa emanada de la Constitución de 1993, aunque hubieran ejercido la función judicial bajo el imperio de la Constitución de 1979 (3), período en el que la idoneidad de su desempeño no tenía porqué ser evaluada.
Así lo entendió el Tribunal Constitucional al declarar fundada la demanda de amparo interpuesta contra el CNM por el magistrado no ratificado Diodoro Antonio Gonzales Ríos (Exp. N° 2409-2002-AA/TC) el 7 de noviembre del 2002, al señalar que:
La Constitución de 1993 establece (…), que el Consejo Nacional de la Magistratura tiene como función ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Es evidente que dicha regla solo pudo entrar en vigor desde el día siguiente a la promulgación y publicación del texto constitucional respectivo (…).
El demandante fue repuesto en su cargo de Vocal Superior Titular tras obtener sentencia favorable expedida por el Tribunal Constitucional, con fecha 10 de Setiembre de 1999, y ejecutada mediante Resolución Administrativa N.° 142-99-P-CSJCL/PJ, emitida con fecha 20 de Diciembre de 1999 por la Corte Superior de Justicia del Callao. Es evidente que el plazo de 07 años para efectuar el proceso de ratificación, en su caso, no puede contabilizarse desde la fecha citada en el párrafo precedente, por cuanto, en aquel momento, el recurrente se encontraba privado de sus derechos como Magistrado al haber sido cesado en forma por demás inconstitucional, mediante el Decreto Ley N.° 25446.
Por otra parte, si el recurrente estuvo suspendido en el cargo de Vocal Superior entre el periodo comprendido entre el 24 de Abril de 1992 (fecha de entrada en vigor del citado Decreto Ley N.° 25446) y el 20 de Diciembre de 1999, dicho lapso de tiempo no puede generar ningún tipo de merituación por parte del Consejo respecto de la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo de Magistrado, pues hacerlo significaría presumir una conducta donde no la habido y méritos o deméritos donde tampoco han existido.
(…) interpretar que el proceso de ratificación comprende a un Magistrado repuesto, so pretexto de que ha sido restituido en el cargo reconociéndole todos sus derechos, significaría aplicar un criterio absolutamente arbitrario, pues no solo se le estaría obligando a que responda por un ejercicio funcional que en la práctica nunca se dio, sino que el parámetro de evaluación del propio Consejo, ostensiblemente se estaría reduciendo a un periodo absolutamente mínimo (…).
Es una regla elemental que en materia de interpretación de normas concernientes al ejercicio o restricción de derechos fundamentales, ninguna opción extensiva resulta legítima, por lo que el proceder del Consejo Nacional de la Magistratura resulta en las actuales circunstancias absolutamente irrazonable y evidentemente inconstitucional.
Queda claro que si al recurrente hubiera que aplicarle las normas contenidas en la Constitución de 1993 y, entre ellas, las relativas al proceso de ratificación, estas tendrían que operar desde el momento de la reasunción de su cargo y no antes de dicho periodo, por lo que el Acuerdo de su no ratificación no le puede ser aplicable.
De esta manera, tal como lo ha señalado la Defensoría del Pueblo y el Tribunal Constitucional, admitir la posibilidad de que el CNM pueda llevar a cabo procesos de ratificación sin considerar el período de funciones efectivas de cada magistrado, supondría admitir un importante factor de arbitrariedad en el sistema judicial, contrariando toda la lógica del diseño de dicho sistema.
III. CONTROL CONSTITUCIONAL: EL PROCESO DE AMPARO
La Carta de 1993 introdujo una disposición (artículo 142º) que señalaba expresamente que "No son revisables en sede judicial las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura (…) en materia de evaluación y ratificación de jueces". Ante la falta de respeto del debido proceso se ha planteado el debate en torno a la procedencia del amparo para dejar sin efecto las resoluciones que disponen la no ratificación de un magistrado. Un reciente caso resuelto por el Tribunal Constitucional da cuenta que excepcionalmente dicho proceso constitucional puede ser empleado en tales circunstancias.
Y es que creemos que el citado dispositivo constitucional no puede ser interpretado privilegiando la intención del constituyente o un criterio literal que impida al justiciable acudir al proceso de amparo en ciertas circunstancias excepcionales. Entendemos que una interpretación respetuosa del principio de unidad de la Constitución, que efectúe una "concordancia práctica" entre las normas constitucionales y que maximice el contendio de los derechos fundamentales, debería tomar en cuenta las siguientes consideraciones:
a) Actualmente no puede concebirse un sistema constitucional al que no le sea inherente la búsqueda de limitar y controlar el poder. Y es "que el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución", no siendo concebible "la Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y democrático de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad de los controles. De ahí que éstos se hayan ampliado y enriquecido en la teoría y en la práctica constitucional de nuestro tiempo" (4).
Por ello, no cabe entender que el carácter de órgano constitucional atribuido al CNM automáticamente cierre la posibilidad de controlar sus actos, pues -como expresaba García Pelayo- la unidad de acción y decisión del Estado exige una adecuada interacción de los órganos entre sí (5), y eso –entendemos- supone, también, la necesidad de controlar la actuación del CNM a través de los órganos que ejercen la jurisdicción constitucional para evitar la presencia de decisiones contrarias al texto constitucional.
b) Como recuerda Eduardo García de Enterría (6) "el estado de Derecho es necesariamente un Estado de Justicia, en el sentido explícito de justicia judicial (…),frente a la cual el poder público (…) no puede pretender ninguna inmunidad. Hoy esta posibilidad de inmunidad judicial de cualquier titular o ejerciente del poder público está ya formalmente prohibida por la Constitución, como el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo han tenido ocasión de proclamar muchas veces". Por ello, cuando se atribuye la función de ratificación al CNM ella debe llevarse a cabo dentro de su marco competencial y respetando los derechos fundamentales; de lo contrario cabe el control jurisdiccional de sus decisiones.
c) Además, el debate se plantea cuando se trata de determinar el tipo de control judicial que debe emplearse pues ¿podrá acudirse a todo control judicial o sólo al amparo?. Entendemos que cualquier posible control judicial distinto al amparo –por ejemplo, un proceso contencioso administrativo- no podría prosperar pues nuestro ordenamiento constitucional señala que las resoluciones del CNM no son revisables en sede judicial. Sin embargo, no nos parece razonable negar de modo absoluto el empleo del amparo en circunstancias excepcionales. Y es que la inclusión de la jurisdicción constitucional exige que todos los órganos constitucionales adecúen su actuación a lo dispuesto por la Constitución pues de lo contrario ella -a través del proceso de amparo- podría corregir tal situación.
Precisamente, para evitar una posible interferencia debe buscarse un punto de equilibrio que permita que las ratificaciones sean resueltas por el CNM y sólo pueda acudirse al amparo cuando se haya vulnerado derechos funadmentales, como por ejemplo el debido proceso. Esta es la posición que postulamos y que surge de una interpretación constitucional que se sustenta en los argumentos antes señalados. A nuestro juicio, lo ideal sería que dicho control le correspondiera al Tribunal Constitucional pero para ello se requeriría de una reforma constitucional.
El Tribunal Constitucional comparte este criterio que permite el empleo del amparo contra decisiones del CNM. Así lo expuso en la sentencia que declaró fundada la demanda de amparo interpuesta por el magistrado no ratificado Gonzales Ríos (Exp. N° 2409-2002-AA/TC) el 7 de noviembre del 2002:
(…) cuando el artículo 142.° de la Constitución establece que no son revisables en sede judicial las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de Jueces, limitación que no alcanza al Tribunal Constitucional por las razones antes mencionadas, el presupuesto de validez de dicha afirmación se sustenta en que las consabidas funciones que le han sido conferidas a dicho organismo sean ejercidas dentro de los límites y alcances que la Constitución le otorga, y no a otros distintos, que puedan convertirlo en un ente que opera fuera o al margen de la misma norma que le sirve de sustento. En el fondo, no se trata de otra cosa sino de la misma teoría de los llamados poderes constituidos, que son aquellos que operan con plena autonomía dentro de sus funciones, pero sin que tal característica los convierta en entes autárquicos que desconocen o hasta contravienen lo que la misma Carta les impone. El Consejo Nacional de la Magistratura, como cualquier órgano del Estado, tiene límites en sus funciones, pues resulta indiscutible que estas no dejan en ningún momento de sujetarse a los lineamientos establecidos en la normal fundamental. Por consiguiente, sus resoluciones tienen validez constitucional en tanto las mismas no contravengan el conjunto de valores, principios y derechos fundamentales de la persona contenidos en la Constitución, lo que supone, a contrario sensu, que si ellas son ejercidas de una forma tal que desvirtúan el cuadro de principios y valores materiales o los derechos fundamentales que aquella reconoce, no existe ni puede existir ninguna razón que invalide o deslegitime el control constitucional señalado a favor de este Tribunal en los artículos 201.° y 202.° de nuestro texto fundamental.
En dicho contexto, si este Tribunal estima que una situación como la descrita viene aconteciendo, puede, como lo hace ahora, ingresar a evaluar el tema de fondo sin que, como contrapartida, pueda alegarse ningún tipo de zona invulnerable a la defensa de la constitucionalidad o la protección de los derechos humanos.
De esta manera, el propio Tribunal Constitucional, en tanto intérprete supremo de la Constitución, consideró que el artículo 142º de la Carta de 1993 no le impide conocer y resolver una demanda de amparo interpuesta contra una resolución del CNM lesiva de derechos fundamentales.
IV. A MANERA DE REFLEXION FINAL
La ausencia de motivación en las resoluciones de no ratificación de jueces y fiscales, la evaluación de magistrados que no habían cumplido siete años en el ejercicio de sus funciones, y la negativa a entregar información relativa a los procesos de ratificación de magistrados, vulnera los principios de dignidad de la persona, de interdicción de la arbitrariedad, de publicidad, que sustentan el ordenamiento jurídico peruano. De la misma manera, afectan los derechos de los magistrados y magistradas no ratificados a un debido proceso, a una motivación y al acceso a la información pública, cautelados en la Constitución y en el ordenamiento interamericano sobre derechos humanos, del cual el Perú es parte.
Consideramos que los dispositivos constitucionales que regulan las ratificaciones judiciales y establecen una ausencia de control judicial no pueden ser interpretados privilegiando la intención del constituyente o un criterio literal que consolide un poder discrecional absoluto, secreto y carente de control. En definitiva, consideramos que debe acudirse a una interpretación respetuosa del principio de unidad de la Constitución, que efectúe una "concordancia práctica" entre las citadas normas constitucionales y que brinde especial relevancia al respeto de los derechos fundamentales. Sólo así iremos afianzando un modelo democrático en nuestro país.
Lima, enero del 2003
Notas:
1. FERNANDEZ Tomás-Ramón,"Arbitariedad y discrecionalidad", Madrid: Cuadernos Civitas, 1991, pp. 106-107
2. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso del Tribunal Constitucional (Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Perú). Sentencia de 31 de enero de 2001, Nº 71.
3. En varios de estos casos se trata de magistrados cesados de manera inconstitucional luego del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, y por lo tanto, repuestos mediante sentencias expedidas en procesos de amparo varios años después.
4.ARAGON REYES Manuel, "El control como elemento inseparable del concepto de Constitución", REDC, Año 07, Nº 19, 1987, pp.17 y 36.
5. GARCIA PELAYO Manuel, "El status del Tribunal Constitucional", en "Obras Completas", Tomo III, Madrid: CEC, p. 2910.
6. GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, "Democracia, jueces y control de la administración", Madrid: Civitas, 2º ed., 1996, p.160.