TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00053-2004-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 16 de mayo de 2005
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
La Defensoría del Pueblo (demandante) c. Municipalidad Distrital de Miraflores (demandada)
Síntesis
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas N.° 142 y 143° (2004); N.° 116 (2003); N.° 100 (2002); N.° 86 (2001); N.° 70-2000-MM (2000); N.° 57-99-MM(1999); N.° 48-98-MM(1998) y N.° 33-97-MM(1997).
Magistrados firmantes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
I. I. ASUNTO
II. II. DATOS GENERALES
III. III. NORMAS DEMANDADAS POR VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD
IV. IV. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LAS PARTES
V. V. CARÁCTER VINCULANTE DE LA STC N.° 0041-2004-AI/TC (ARBITRIOS - MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO)
§ 1. La obligación y responsabilidad de ejecutar la sentencia constitucional en sus propios términos.
VI. VI. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
VII. VII. FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL
A. A. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS LOCALES
§ 1. Potestad tributaria municipal ejercida según configuración legal por mandato constitucional.
§ 2. Límites constitucionales para la regulación de la potestad tributaria municipal.
B. B. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD COMO PARÁMETRO DE CONTROL DE LA PRODUCCIÓN NORMATIVA MUNICIPAL
§ 1. Declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas que aún no agotan sus efectos en el tiempo.
§ 2. El requisito de la ratificación como elemento esencial para la producción normativa de ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez.
§ 3. El contenido de la garantía constitucional de la autonomía local.
§ 4. Sustento de la ratificación como requisito para la producción normativa municipal. ¿Afecta el contenido mínimo de la autonomía local constitucionalmente garantizado?
§ 5. Sustento de la ratificación: concordancia práctica de bienes constitucionales.
§ 6. Reglas de validez y vigencia de las ordenanzas distritales que crean arbitrios.
§ 7. Ratificación: elemento constitutivo de validez.
§ 8. La reserva de ley en materia de tributación municipal.
§ 9. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
VIII. VIII. FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL
A. A. LA APRECIACIÓN DE RAZONABILIDAD PARA ESTABLECER LOS CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DEL COSTO GLOBAL POR ARBITRIOS
§ 1. Cada tipo de servicio presenta una fórmula distributiva propia.
§ 2. Parámetros mínimos de validez constitucional que permiten acercarse a opciones de distribución ideal.
§ 3. Parámetros mínimos de validez constitucional para los arbitrios de limpieza pública, mantenimiento de parques y jardines, y seguridad ciudadana.
§ 4. Distinción de dos momentos en la cuantificación de arbitrios.
§ 5. Importancia de la ratificación y del informe técnico en la determinación del costo global.
B. B. LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA EN MATERIA TRIBUTARIA: EL CASO DE LAS TASAS MUNICIPALES
§ 1. Contenido constitucional del principio de capacidad contributiva.
§ 2. El principio de capacidad contributiva en otras especies tributarias distintas al impuesto.
§ 3. Problemas de aplicación de la capacidad contributiva en el caso de tasas
municipales.
§ 4. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
C. C. IMPRECISIONES EN LA DEFINICIÓN LEGAL DEL ARBITRIO
§ 1. El arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio particular y beneficio
colectivo.
§ 2. La participación ciudadana en la determinación del costo global de arbitrios y supervisión de su recaudación como ejercicio de un derecho constitucional.
D. D. LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITRIOS
§ 1. ¿Cómo se constata la confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales?
§ 2. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
IX. IX. ANÁLISIS DE LAS ORDENANZAS CUESTIONADAS
A. A. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA. CONSTATACIÓN DEL REQUISITO DE RATIFICACIÓN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE VALIDEZ DE UNA ORDENANZA DISTRITAL SOBRE ARBITRIOS, EN EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES
B. B. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ORDENANZAS RATIFICADAS DENTRO DEL PLAZO
§ 1. Ordenanza N.° 57-99-MM.
§ 2. Ordenanza N.° 070-2000-MM.
§ 3. El informe técnico como elemento cualitativo del arbitrio.
§ 4.Ordenanza N.° 086-2001-MM.
X. X. EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
XI. XI. EL PRECEDENTE VINCULANTE PARA EL RESTO DE MUNICIPIOS
XII. XII. FALLO
EXP. N.°053-2004-PI/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de mayo de 2005, el Tribunal Constitucional en sesion de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
I. I. ASUNTO
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas que regularon el régimen de arbitrios de la Municipalidad de Miraflores en el periodo 1997 a 2004.
II. II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante : Defensoría del Pueblo.
Norma sometida a control : Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM(1999); N.° 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997).
Bienes demandados : Los principios de legalidad (ratificación dentro del plazo), no confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en el artículo N.° 74° de la Constitución.
El principio de no retroactividad de la ley, previsto en el artículo 103° de la Constitución.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM (1999), 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997).
Se declare como inválidos los efectos jurídicos generados sobre la base de las ordenanzas cuestionadas (sic).
III. III. NORMAS DEMANDADAS POR VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD
Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143° (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM (1999); 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997), que establecen y regulan el cobro de arbitrios por limpieza pública; parques y jardines; y serenazgo.
IV. IV. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LAS PARTES
A) A) Demanda
a. a. Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 142° y 143°
La demandante plantea demanda de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas que regulan el régimen de arbitrios municipales de la Municipalidad de Miraflores, por considerar que dichas normas desde su origen contienen vicios de inconstitucionalidad, por vulnerar los principios de legalidad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva, recogidos por el artículo 74° de la Constitución.
Respecto al principio de legalidad, refiere que implica que no sólo se debe resguardar el instrumento que crea el tributo, sea una ley o norma con rango de ley –ordenanza municipal en el caso de gobiernos locales–, sino, además, que se cumplan las formalidades preestablecidas por el ordenamiento jurídico para su vigencia, esto es, la Ley de Tributación Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades; y que sólo así podría afirmarse que la ordenanza ha sido válidamente emitida.
Sobre la base de ello sostiene que las Ordenanzas N.° 142 (aprueba el marco legal del régimen tributario del distrito) y N.° 143 (aprueban los importes de arbitrios), vulneran el principio de legalidad tributaria, dado que ninguna de ellas ha cumplido con el requisito de la ratificación aprobado por Acuerdo de Concejo Municipal antes del 30 de abril del ejercicio 2004, conforme lo establece el artículo 69°, ordinal A) de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N.° 776.
Alega que el plazo del 30 de abril debe regir no sólo para la publicación de las ordenanzas distritales, sino también para su ratificación, puesto que en la medida que el Acuerdo de Concejo ratificatorio genera efectos hacia delante, no sería razonable interpretar que la norma tributaria –Decreto Legislativo N.° 776- haya pretendido una aplicación retroactiva de la norma ratificatoria para validar los efectos desplegados por la ordenanza distrital (publicada antes del 30 de abril) después del 30 de abril y hasta que se publicó esta.
De otro lado, sostiene que las referidas Ordenanzas han violado el principio de no retroactividad de la ley, previsto en el artículo 103° de la Constitución, agregando que la norma ratificada y publicada sólo genera efectos jurídicos hacia delante y no como lo entienden los gobiernos locales, para quienes, sea cual sea la fecha de publicación y ratificación, procede la aplicación retroactiva de la norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en curso, aun cuando la norma no haya sido válidamente emitida.
Por ello, solicita que el Tribunal se pronuncie sobre: a) la aplicación temporal de ordenanzas tributarias distritales, ratificadas oportunamente por el Concejo Municipal; b) la validez de los efectos jurídicos de estas ordenanzas cuando la ratificación y publicación se produce luego del 30 de abril; c) el momento originario en que se hace exigible al contribuyente el pago por concepto de arbitrios.
Asimismo, aduce que la prepublicación de la ordenanza distrital a que se refiere el artículo 60° de la Ley de Tributación Municipal, –antes de la modificación del Decreto Legislativo 952– debe ser exigida también a las ordenanzas.
Finalmente, tomando en cuenta los mismos criterios utilizados por el INDECOPI a través de los “lineamientos de la comisión de acceso al mercado sobre arbitrios municipales”, alega que los importes cobrados por la Municipalidad de Miraflores son confiscatorios ya que no se sustentan en la verificación del hecho imponible, ni en criterios admisibles de determinación del costo efectivo del servicio (como el valor del predio, para el caso del arbitrio de limpieza pública; o el uso del inmueble, para el caso del arbitrio de parques y jardines).
b. b. Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 033-97-MM, 48-98-MM, 57-99-MM, 70-2000-MM, 86, 100 y 116, emitidas por la Municipalidad de Miraflores, aplicables a los ejercicios fiscales de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.
En estos casos se pretende una declaración que sancione como inválidos los efectos subsistentes de las referidas ordenanzas, es decir, que se determine la prohibición de la eficacia ultractiva de estos dispositivos.
Respecto al requisito de ratificación, la Defensoría del Pueblo indica que las Ordenanzas N.° 33-97-MM (pub. 08.03.97), N.° 048-98-MM (pub. 20.02.98), N.° 100 (pub 06.02.02) y N.° 116 (pub 26.01.03) no cumplen con el requisito de la ratificación oportuna que debe efectuar la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme lo establece el artículo 69°, inciso A del Decreto Legislativo N.° 776.
Alega que para el cobro de arbitrios se ha establecido un modelo confiscatorio de recaudación en razón a la fecha establecida para el pago del tributo municipal.
B). Contestación de la demanda
En primer lugar, la Municipalidad de Miraflores afirma que las Ordenanzas dictadas han cumplido con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo, por lo que no se ha vulnerado el principio de legalidad tributaria.
Precisa que ni la Ley Orgánica de Municipalidades, ni el Decreto Legislativo N.° 776, señalan el plazo en que debe producirse la ratificación de la Municipalidad Provincial y su respectiva publicación. De allí que durante mucho tiempo se haya venido interpretando que el plazo límite del 30 de abril, mencionado en la Ley de Tributación Municipal, se refería únicamente a la publicación de la ordenanza distrital.
Por ello, añade que recién con la interpretación del Tribunal Constitucional efectuada en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, se considera que el plazo del 30 de abril también se refiere a la ratificación y a su publicación; y que antes de ello imperaba un vacío legal que propiciaba incertidumbre jurídica, favorecida por las deficiencias legales.
Aduce que sería irrazonable que se la sancione con la declaración de inconstitucionalidad o nulidad de los efectos jurídicos subsistentes de estas ordenanzas, dado que no tenía responsabilidad en las deficiencias e incertidumbres derivadas de la legislación sobre tributación municipal de tasas por servicios públicos.
Aun así, advierte que las Ordenanzas N.os 57-99-MM, 70-2000-MM y 86-2001-MM, fueron debidamente ratificadas por la Municipalidad de Lima y publicadas antes del 30 de abril del respectivo ejercicio fiscal, lo que las hace incuestionables en su aprobación, aplicación y vigencia, por ajustarse a lo señalado por el Tribunal Constitucional en la STC N.° 041-2004-AI/TC.
Respecto a las Ordenanzas N.os 33-1997, 48-1998, 100-2002, 116-2003, 142-2004 y 143-2004, refiere que fueron publicadas con anticipación por la Municipalidad de Miraflores, pero que no fueron ratificadas antes del 30 de abril dado que el Concejo de Lima no lo hizo en ese lapso. Agrega que el Tribunal Constitucional deberá tomar en cuenta que la Municipalidad de Miraflores no estaba en la capacidad jurídica de controlar o exigir que sus ordenanzas sobre arbitrios sean ratificadas dentro del plazo señalado.
Precisa que si bien las Ordenanzas N.os 48-98 y 116-2003, referidas a los ejercicios fiscales 1998 y 2003, no fueron ratificadas antes del 30 de abril, las mismas no pueden ser cuestionadas dado que, en rigor, no introdujeron mayores cambios. Así, la Ordenanza N.° 048-98 estableció que el monto por arbitrios para 1998 tomará como base la tasa cobrada en el año anterior, reajustada con la aplicación del Índice de Precios al consumidor al 31 de diciembre de 1997.
Añade que la Ordenanza N.° 116-2003 también utilizó dicha fórmula, tomando como base los montos de las tasas cobradas en el año anterior reajustadas con el Índice de Precios al Consumidor del año 2002.
Respecto al requisito de la prepublicación, se adhiere a lo señalado por el Tribunal Constitucional, en cuanto a que éste no constituye un requisito esencial de validez.
Sobre los criterios para la distribución del importe de los arbitrios, sostiene que no concuerdan con la alegación de la Defensoría del Pueblo por lo siguiente:
Primero, porque el supuesto modelo confiscatorio de recaudación ya habría sido desestimado por el propio Tribunal Constitucional en el fundamento 67 de la STC N.° 0041-2004-AI/TC.
Segundo, por cuanto el uso del criterio Valor de Predio no fue el principal sino el complementario a otros utilizados por la Municipalidad de Miraflores.
De otro lado, señala que el Tribunal Constitucional deberá modular los efectos de esta sentencia en el tiempo, considerando que resultaría excesivo para la seguridad jurídica si se declara la inconstitucionalidad de algunas ordenanzas con efectos retroactivos; sobre todo porque la legislación sobre tributación municipal y arbitrios entonces vigente no establecía un plazo legal explícito para la ratificación y publicación de las ordenanzas cuestionadas y, en ese sentido, la interpretación establecida por el Tribunal debe utilizarse hacia el futuro y no acarrear la nulidad y aplicación retroactiva respecto a Ordenanzas que fueron oportunamente aprobadas, publicadas y remitidas para su ratificación, dejándose a salvo los efectos y relaciones producidas durante su vigencia.
Finalmente, invoca que el Tribunal tome presente la necesaria continuidad de los servicios; y, en ese sentido, aun en el supuesto que se declare la inconstitucionalidad de alguna Ordenanza por el retardo de la ratificación, precise que esta decisión no prohíbe ni impide la continuidad o inicio de procedimiento de cobranza por los arbitrios impagos, siempre que el monto exigido se establezca ya no en función de las Ordenanzas declaradas inconstitucionales, sino aplicando lo estipulado en el artículo 69° inciso B de la Ley de Tributación Municipal. Es decir, recalculando la deuda en cada caso particular y fijando el monto de acuerdo a lo establecido en la ordenanza válida del año anterior, actualizada según el Índice de Precios al Consumidor.
V. V. CARÁCTER VINCULANTE DE LA SENTENCIA N.° 0041-2004-AI/TC (ARBITRIOS- MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO)
Las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma legal tienen efectos de: a) fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicación vinculante a los poderes públicos. Así lo ha dispuesto el Código Procesal Constitucional mediante sus artículos 81º y 82º, estableciendo que la sentencia que declara fundado el proceso de inconstitucionalidad tiene alcance general y calidad de cosa juzgada, por lo que vincula a todos los poderes públicos, produciendo efectos desde el día siguiente de su publicación. La materia tributaria, sin embargo, está exceptuada de esta regla ex nunc, en cuyo caso, este Colegiado puede modular los alcances de su fallo en el tiempo.
De igual manera, en concordancia con el artículo VII del Titulo Preliminar del citado texto, las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo.
Mediante la STC N.° 0041-2004-AI/TC este Tribunal se pronunció en un proceso de Inconstitucionalidad sobre diversos temas relacionados con el ejercicio de la potestad tributaria municipal en la creación y determinación de arbitrios, sentando –por la propia naturaleza del proceso- jurisprudencia vinculante no sólo respecto al fallo, sino a la totalidad de su contenido.
Y es que, a diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculan únicamente a las partes –salvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia el artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional–, la sentencia con calidad de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable cumplimiento para todos los aplicadores públicos y privados de las normas jurídicas, en la integridad de sus términos.
En esta lógica, los términos de la STC N.° 0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y tener fuerza de ley, deben ser aplicados en el proceso que hoy se resuelve y, por conexión, a aquellos otros casos similares que, sin ser parte del presente proceso de Inconstitucionalidad, presenten ordenanzas sobre arbitrios con la misma problemática.
§ 1. La obligación y responsabilidad de ejecutar la sentencia constitucional en sus
propios términos
La calidad de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal Constitucional no sólo impide que su fallo sea contradicho en sede administrativa o judicial, sino que prohíbe, además, que sus términos sean tergiversados o interpretados maliciosamente, bajo sanción de los funcionarios encargados de cumplir o ejecutar la sentencia en sus propios términos.
En efecto, la función esencial de la jurisdicción constitucional es garantizar «la primacía de la Constitución» y asegurar, en todo momento, el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa. Desde esa perspectiva, la STC N.° 0041-2004-AI/TC no sólo se pronunció sobre la constitucionalidad de las ordenanzas impugnadas, en base a la eficacia normativa de la Constitución y las normas derivadas del bloque de constitucionalidad, sino que en tal labor, adicionalmente tomó en cuenta consideraciones de índole social y económico que ningún Tribunal Constitucional puede soslayar.