INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN ECUADOR 1996www.romeodebemorir.com RESUMEN EJECUTIVO
El presente informe examina la situación de los derechos humanos en Ecuador. La Comisión como órgano principal de la Organización de los Estados Americanos encargado de promover y proteger los derechos humanos en las Américas, observa la evolución de los derechos humanos en cada Estado miembro, e informa periódicamente sobre la situación en un país determinado y formula las recomendaciones correspondientes al respectivo Gobierno. Este informe tiene el propósito de asistir al Gobierno de Ecuador en el análisis de la situación de los derechos humanos en dicho país como Estado parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y formular recomendaciones que mejoren el cumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.
Garantías jurídicas e institucionales en la República del Ecuador
La parte introductoria del presente informe ofrece un breve panorama de las garantías legales e institucionales vigentes en Ecuador. Las reformas constitucionales aprobadas a finales de 1995 han transformado y ampliado ciertas protecciones; por ejemplo, han ampliado el derecho de amparo y han añadido el derecho de petición de habeas data. Dichas reformas crearon asimismo la Oficina del Defensor del Pueblo, que designa el Congreso, que tiene a su cargo la vigilancia sobre los derechos fundamentales garantizados en la Constitución. A septiembre de 1996 no se ha aprobado aún la legislación para su puesta en funcionamiento, por lo que la Comisión espera recibir nuevas informaciones sobre las medidas adoptadas para que la Oficina pueda empezar a actuar.
Respecto a las fuerzas de seguridad, el Informe objeta la práctica de juzgar a los agentes de dichas instituciones acusados de violaciones de los derechos humanos en sus respectivos órganos de jurisdicción especial, y no en tribunales civiles ordinarios. Como ha afirmado anteriormente la Comisión, las violaciones de los derechos humanos deben juzgarse en las instancias apropiadas de justicia civil. El presente Informe llama también la atención sobre la imposición repetida, por parte del Ejecutivo, de medidas de excepción que incluyen la suspensión de las garantías normalmente otorgadas. Con respecto a medidas como el uso del ejército para la lucha contra el crimen, la Comisión ha declarado anteriormente que las acciones que incluyen el empleo de los militares para realizar funciones policiales provocan una preocupación importante, dado que la formación y las funciones de tales instituciones son distintas. Conforme al artículo 27 de la Convención Americana, la adopción de medidas de excepción sólo es permisible cuando se cumplen los criterios de necesidad y proporcionalidad, y que cualquier suspensión de las garantías debe darse a conocer a los demás Estados miembros mediante notificación al Secretario General.
El contexto socioeconómico y los derechos concominantes
De acuerdo con estudios realizados por Ecuador, más de la mitad de la población del país vive en condiciones de pobreza. Aunque la situación varía dentro del país, la pobreza predomina, sobre todo, en las áreas rurales y urbanas de todo Ecuador y en las periferias que rodean a las grandes ciudades. La distribución de la riqueza favorece enormemente a quienes se encuentran en las categorías de mayores ingresos, y los gastos sociales, como porcentaje del PIB, han sufrido una gran disminución en la última década.
Las causas y consecuencias de la pobreza se reflejan en diversos aspectos. Las autoridades competentes reconocen que el desempleo y el subempleo son problemas crónicos. La población ha expresado su preocupación por el descenso en la cantidad y calidad de la asistencia médica en el sector público. Aunque la mayoría de la población urbana tiene acceso a agua potable, sólo el 37 por ciento de la población rural disfruta de esa posibilidad. Los datos recogidos por instituciones nacionales e internacionales indican que la situación de pobreza tiene efectos desproporcionadamente duros en ciertos sectores de la sociedad ecuatoriana, incluidos los menores de edad. Aproximadamente el 45 por ciento de los niños menores de cinco años padece desnutrición.
El Gobierno de Ecuador a través del Fondo de Inversión Social, órgano creado en 1993, ha emprendido una serie de programas dirigidos a extender el acceso a los servicios básicos entre los necesitados. Dado que las condiciones de pobreza pueden inhibir la capacidad de los individuos para gozar libre y plenamente de sus derechos humanos, la imposibilidad actual de que un gran segmento de la sociedad ecuatoriana vea satisfechas sus necesidades básicas produce gran preocupación y exige la adopción de medidas adicionales que mejoren la situación de la población afectada.
Derecho al recurso judicial y la Administración de Justicia en Ecuador
Un examen de la situación de los derechos humanos en Ecuador indica que las medidas protectoras existentes se ven muy debilitadas por las deficiencias en la administración de justicia. Dado que el sistema judicial es el principal responsable de la interpretación y la aplicación de las leyes, los tribunales cumplen un papel fundamental a la hora de garantizar la puesta en práctica de los derechos y libertades protegidos, y las insuficiencias del sistema ponen en peligro la capacidad del individuo para acceder a la justicia. De acuerdo con los datos recibidos y analizados por la Comisión, el derecho a la protección judicial se ve obstaculizado por retrasos constantes en el sistema judicial, barreras a la administración imparcial e independiente de justicia, que incluyen la corrupción y la provisionalidad de ciertos nombramientos judiciales, y la falta de acceso a la protección judicial debido a la escasez de defensores de oficio y la distribución inadecuada de las instalaciones en ciertas áreas rurales. Los informes señalan que el sistema judicial, está sustancialmente infradotado y que la escasez de recursos incide en cada uno de los problemas mencionados.
El retraso en la administración de justicia es tanto una causa como una consecuencia de otras posibles violaciones. Dentro del sistema de justicia criminal, las detenciones preventivas prolongadas pueden producir graves injusticias en el caso de personas a las que, en el juicio, fuesen declaradas inocentes, o cuya detención preventiva rebasa la pena máxima que, en caso de ser condenadas, corresponde al delito cometido. En casos extremos, el retraso prolongado en los procedimientos puede tener el resultado de ofrecer una especie de impunidad para los delincuentes. Quienes han sido víctimas de delitos también sufren, puesto que se retrasa su derecho a la protección judicial. El retraso no sólo es sintomático del sistema de justicia criminal, sino que se extiende a numerosos otros aspectos de la administración de justicia.
Derecho a la vida
La Comisión ha examinado el derecho a la vida en Ecuador teniendo en cuenta su carácter fundamental en la Convención Americana y en la Constitución de dicho país. Las alegaciones que estudia la Comisión son aisladas pero consistentes, y están relacionadas con: muertes causadas por miembros de la policía y el ejército; muertes de personas bajo la custodia de agentes del Estado; uso excesivo de la fuerza por parte de miembros de las fuerzas de seguridad; muertes y persecuciones causadas por bandas de estilo paramilitar y varias desapariciones. Los casos en estudio demuestran que los procesos internos que el Estado está obligado a facilitar para responder a las violaciones de este derecho no existieron o no fueron eficaces.
Los Estados parte en la Convención Americana tienen la obligación de garantizar la inviolabilidad de derecho y adoptar medidas razonables para evitar situaciones que pudieran producir la privación arbitraria de la vida. Las alegaciones de que se ha violado este derecho exigen las medidas correspondientes para investigar y, en caso necesario, someter a los responsables a los procesos judiciales adecuados y compensar a la víctima o familiares supervivientes.
Derecho a la integridad personal
Un motivo de preocupación para la Comisión, en relación con la situación de los derechos humanos en Ecuador, es el tratamiento que ciertos miembros de la policía y las fuerzas armadas imponen a las personas bajo su custodia. En particular la Comisión ha recibido reiterados informes que se refieren al uso de la tortura o tratos inhumanos como medio para extraer declaraciones de los detenidos.
El Gobierno ha identificado periódicamente como problema el empleo de estas prácticas por parte de la policía y ha adoptado ciertas medidas como respuesta. Una de las medidas destacables fue la abolición del Servicio de Investigación Criminal en 1991. De acuerdo con las enmiendas aprobadas en 1995, la Constitución especifica actualmente que nadie puede ser interrogado por la policía o por cualquier otra autoridad, sin la presencia de un abogado particular o designado de oficio. Además, toda medida judicial que no cumpla este requisito se considerará carente de valor como prueba. Si bien la Comisión acoge con satisfacción este avance, que tiene posibilidades de ofrecer una salvaguardia esencial, debe advertir que su puesta en práctica parece problemática. Aunque quienes tienen capacidad de pagar a un abogado particular pueden acudir a dicha protección cuando sea necesario, la gran mayoría de los detenidos no puede contratar a un abogado propio y el número de defensores públicos sigue siendo desproporcionadamente insuficiente respecto a las necesidades.
Los informes actuales indican que los detenidos en dicha situación no pueden disponer de esta protección.
Es axiomático que, cuando un individuo está bajo la custodia de agentes del Estado, éste es responsable del tratamiento que se le dé. Por consiguiente, resulta indispensable que los detenidos sean objeto de supervisión judicial en cada fase del proceso criminal, así como la existencia de procedimientos para garantizar que a toda denuncia de malos tratos se responda con los correspondientes procesos de investigación y sanción.
La situación de los derechos humanos de las personas detenidas en el marco del sistema penitenciario de Ecuador.
Entre las consecuencias del retraso endémico que caracteriza al sistema de justicia criminal está la sobrepoblación de muchos de los centros penitenciarios en Ecuador, puesto que es preciso albergar a los detenidos durante años en espera de juicio. El aumento de detenciones relacionadas con el tráfico o el consumo de narcóticos ha producido una carga adicional para los establecimientos penitenciarios. La sobrepoblación es más alarmante sobre todo en las instalaciones urbanas donde se halla la mayoría de los reclusos. Las cifras oficiales muestran la dimensión del problema: varios establecimientos albergan hasta el doble del número de presos para el que fueron construidos. Las acciones de Gobierno para aliviar la presión resultante, tales como un censo de prisiones que permite identificar quiénes son elegibles para libertad provisional y la aprobación de leyes que establecen períodos máximos de prisión preventiva (en todos los casos menos los relacionados con las drogas), deben ser complementadas con otras medidas adicionales.
La situación de sobrepoblación en muchos de estos establecimientos se ve agravada por el insuficiente suministro de recursos para satisfacer las necesidades básicas de los internos. Por ejemplo, varios establecimientos son anticuados, con infraestructuras inadecuadas y una distribución física arcaica. Los estudios del sistema de prisiones indican que algunos presos no tienen acceso habitual a servicios apropiados de limpieza e higiene. La Comisión ha recibido informaciones consistentes de que los presos dependen de amigos o familiares para completar la alimentación que reciben, puesto que ésta no cubre adecuadamente sus necesidades de nutrición. La falta de recursos humanos y materiales representa además, como consecuencia, un grave obstáculo para la función específica del sistema de prisiones, que es la de rehabilitar a los internos.
La Comisión está además especialmente preocupada por la disponibilidad de asistencia médica y atención psicológica que, según se informa, existe en ciertas instalaciones pero son escasamente disponibles en otras. Las autoridades carcelarias señalaron que las barreras procesales y estructurales podían retrasar o impedir la provisión de tratamiento; es decir, los obstáculos burocráticos se sitúan por encima de la integridad física y mental del interno.
Derecho a la libertad personal
Las autoridades nacionales han reconocido ciertas deficiencias en los procedimientos empleados para arrestar y detener a los individuos sospechosos de haber cometido un delito. Entre ellas, por ejemplo, se encuentra el caso frecuente de que los agentes de la ley encargados de efectuar los arrestos no soliciten ni obtengan mandamientos judiciales. Sin embargo, el problema más grave que ha descubierto la Comisión en relación con el derecho a la libertad es la imposición prolongada de la detención preventiva. Debido a los retrasos excesivos, a la hora de llevar a las personas a juicio y las deficiencias en el sistema de libertad provisional bajo fianza, la mayoría de la población reclusa permanece en en las cárceles sin que haya una decisión judicial sobre su inocencia o culpabilidad.
Las cifras del Gobierno indican que aproximadamente el 70 por ciento de quienes pueblan las prisiones ecuatorianas están en espera de juicio o de sentencia. Las personas pueden pasar varios años en la cárcel antes de ser juzgadas. En una serie de casos documentados, los acusados han estado detenidos por un período superior al prescrito para el delito del que se les acusaba.
La detención preventiva es permisible en los términos señalados en el artículo 7 de la Convención Americana, sólo hasta el momento en el que su duración pasa a ser irrazonable. La carga sobre un acusado al que aún no se ha juzgado va aumentando a medida que continúa la detención. Al llegar a cierto punto, la prisión preventiva se transforma verdaderamente en un castigo impuesto sin juicio ni sentencia, con lo que se da un vuelco a la presunción de inocencia. Cuando a una persona se le priva de su libertad mientras espera juicio, las autoridades tienen la responsabilidad de emplear una diligencia especial en los procedimientos para garantizar que la duración de la detención no sea excesiva.
La situación de los derechos humanos de los habitantes del interior del Ecuador afectados por las actividades de desarrollo.
La Comisión ha examinado la situación de los derechos humanos en Oriente desde hace varios años, en respuesta a las afirmaciones de que las actividades de explotación petrolífera en la región estaban contaminando las aguas, el aire y el suelo y, por tanto, causando enfermedades a la gente de la región y exponiendo a la misma a un riesgo mucho mayor de enfermedades graves.
Por ley, la propiedad de todos los minerales subterráneos reside en el Estado, y el Gobierno explota el petróleo directamente, a través de la compañía petrolífera de propiedad estatal, o indirectamente, mediante concesiones o contratos de servicios. Aunque el Gobierno y los habitantes afectados no están de acuerdo sobre el alcance del problema, sí coinciden en que el desarrollo y la explotación del petróleo han provocado la contaminación del medio ambiente. Los habitantes de las regiones afectadas han estado expuestos a los derivados tóxicos de la explotación petrolífera en el agua que utilizan para beber y bañarse, en el aire que respiran y en el suelo que cultivan con el fin de obtener alimentos. Se ha demostrado documentalmente que los seres humanos expuestos a estos tipos de contaminantes ven perjudicada su salud. En el Oriente, los datos que se observan muestran la incidencia de enfermedades relacionadas e indican el riesgo considerable para la salud y la vida humana que supone la exposición de las personas a la contaminación.
Las normas del sistema interamericano de derechos humanos no impiden ni desaconsejan el desarrollo; sí exigen que dichas actividades se lleven a cabo en condiciones de respeto a los derechos de las personas afectadas. La Convención Americana establece que los derechos a la vida y a la integridad física son fundamentales e irrenunciables, y la Constitución de Ecuador los garantiza, así como el derecho de todos los habitantes a vivir en un entorno saludable. Los esfuerzos emprendidos por el Gobierno en este campo, que incluyen la aprobación de leyes para reforzar las medidas de protección contra la contaminación y la realización de actividades de limpieza mediante contratos con compañías privadas, deben tener plena implementación y complementarse con otras acciones para remediar la contaminación existente y evitar repeticiones en el futuro.
Asuntos de los derechos humanos de especial relevancia para los habitantes indígenas del país
Los habitantes indígenas de Ecuador, que constituyen entre el 35 y el 45 por ciento de la población, han modificado significativamente su relación con las estructuras del Gobierno nacional y con la población no indígena en años recientes. Los pueblos indígenas han creado una red de órganos de representación locales y regionales, que trabajan en colaboración a través del organismo de coordinación nacional CONAIE. Estos y otros grupos se unieron recientemente para formar el movimiento político Pachacutik, que participó activamente en las elecciones de 1996.
Los pueblos indígenas de Ecuador se enfrentan a varios obstáculos serios para obtener el pleno reconocimiento de sus derechos conforme a la Convención Americana. Segmentos importantes de la población indígena sufren los efectos de la pobreza, y son escasos los gastos sociales destinados a sus comunidades. Muchos indígenas siguen siendo objeto de discriminación tanto en el sector público como en el privado. Se encuentran con obstáculos a la hora de mantener su relación tradicional con la tierra y los recursos, parte integrante de su modo de vida, y en su intento de practicar y conservar su culturas.
Se han dado ciertos casos notables de colaboración entre el Gobierno y los representantes indígenas como, por ejemplo, con relación al desarrollo de programas de educación bilingüe. Otra iniciativa destacada se refleja en el convenio negociado entre el Gobierno y un segmento de la población Cofan, por el que se concede a estos últimos derechos especiales para usar y controlar una porción de sus tierras tradicionales, que se habían incorporado a una reserva nacional. Sin embargo, es necesario hacer más progresos para superar los obstáculos que siguen impidiendo a los indígenas disfrutar de sus derechos en condiciones de igualdad con los demás.
Los derechos humanos de los afroecuatorianos
Entre el 5 y el 10 por ciento de la población se define como afroecuatoriana. Aunque la ley prohíbe la discriminación y califica de delitos criminales ciertas actividades basadas en el racismo o el odio racial, numerosos afroecuatorianos sufren los efectos de una discriminación constante en la sociedad civil o en el sector público. Los afroecuatorianos están escasamente representados en la vida pública, y pocos o ninguno ha ocupado altos puestos de elección o de designación. Mencionan la existencia del racismo en el sector privado como grave impedimento para su capacidad de gozar plena y equitativamente de sus derechos.
En los lugares donde un grupo minoritario ha estado sometido a formas de discriminación pública o privada, la existencia de disposiciones legislativas puede no ser un mecanismo suficiente para garantizar el derecho de todos los habitantes a la igualdad dentro de la sociedad. Para asegurar el derecho a la igual de protección y ante la ley puede ser necesaria también la adopción de medidas positivas, como la garantía de un tratamiento no discriminatorio en la educación y el empleo, a fin de remediar y proteger contra la discriminación pública y privada.
Los derechos humanos de la mujer ecuatoriana
La situación de las mujeres en la sociedad ecuatoriana es objeto de enérgico diálogo y actuación en el país. Numerosas instituciones gubernamentales y no gubernamentales han trabajado para crear una conciencia sobre los derechos de las mujeres y han logrado avances en áreas que comprenden la educación, la salud y el empleo. En estos y otros ámbitos se están buscando nuevos avances como el derecho de las mujeres a no ser discriminadas, el derecho a participar en la vida pública y política y el derecho de toda mujer a la vida sin violencia.
Varias disposiciones legislativas anacrónicas que están aún en vigor restringen los derechos de las mujeres. Además, aunque la igualdad entre los sexos está reconocida por ley, continúan varias formas de discriminación contra las mujeres, entre otros, en los ámbitos del empleo y la educación.
Si bien la Vicepresidenta actual es una mujer, así como cuatro de los 70 diputados provinciales, las mujeres siguen estando mínimamente representadas en las instituciones políticas del país. De igual manera cifras nacionales muestran que pocas mujeres ocupan el cargo de juez.
Sectores gubernamentales y no gubernamentales han colaborado para obtener avances notables en la protección del derecho de las mujeres a verse libres de violencia. En 1994, el Gobierno estableció oficinas especiales para recibir las denuncias de víctimas de la violencia. En 1995, la legislatura aprobó la Ley para la prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Familia, y ratificó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Es preciso que las tres ramas del Gobierno, sobre todo el sector judicial, emprendan nuevas acciones para reaccionar ante los frecuentes casos de violencia contra las mujeres, y para sancionarlos debidamente.
Conclusión
La Comisión es consciente que el Estado ecuatoriano ha tomado ciertas medidas legislativas y administrativas para evitar las violaciones de los derechos humanos. Algunas de ellas, como la creación de la Oficina del Defensor del Pueblo o la exigencia de que el interrogatorio de cualquier detenido se realice en presencia de un abogado particular o de oficio, necesitan acciones complementarias para poder llevarse plenamente a la práctica.
La Comisión acoge con satisfacción la creación, en septiembre de 1996, de la Comisión Verdad Justicia, encargada de investigar e informar sobre presuntas violaciones de los derechos humanos desde la reinstauración del poder civil, en 1979, hasta el presente. La CIDH anima a las autoridades encargadas de dicho proceso a que revelen toda la verdad sobre pasadas violaciones de derechos humanos, y la adopción de medidas para sancionar a los responsables y compensar a los perjudicados. (Sin embargo, cabe hacer notar que de acuerdo con información recibida de los medios de prensa, dicha Comnisión dio por terminada su relacióin con el Gobierno del ex-Presidente Bucaram el 3 de febrero de 1997.)
Después de examinar la situación de los derechos humanos en Ecuador, en relación con los compromisos del Estado como Parte en la Convención Americana, la Comisión ha elaborado el presente Informe para presentar sus consideraciones sobre la situación y sus recomendaciones para que se tomen nuevas medidas con el fin de progresar en la protección de los derechos y libertades individuales.
CAPÍTULO I: ANTECEDENTES
El presente informe es el resultado de la observación que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) está realizando de la situación de derechos humanos en el Ecuador. En virtud de su mandato, definido por las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, su Estatuto y su Reglamento, la Comisión observa que ocurre en materia de derechos humanos en cada Estado miembro de la OEA, y periódicamente considera útil informar los resultados de su observación respecto de un determinado Estado miembro, y formular las recomendaciones correspondientes a fin de asistir a ese Estado en el cumplimiento de sus obligaciones interamericanas en materia de derechos humanos.
Este informe comprende hasta septiembre de 1996 tomando principalmente en consideración los hechos ocurridos desde que asumió el poder el gobierno del Presidente Durán Ballén a mediados de 1992, pero también haciendo referencia a acontecimientos anteriores cuando los mismos resultan útiles para explicar una determinada situación. El posterior gobierno, del Presidente Abdala Bucaram, asumió su mandato el 10 de agosto de 1996. Por acuerdo del Congreso Nacional, el gobierno está actualmente presidido por el Presidente Fabián Alarcón Rivera.
El informe fue preparado en base a la información recogida por la Comisión en el curso del seguimiento de la situación de derechos humanos en el Ecuador, e incluye los datos pertinentes proporcionados por fuentes gubernamentales y no gubernamentales, así como el material proporcionado por otras organizaciones intergubernamentales y los obtenidos mediante la tramitación de peticiones individuales. Además, la Comisión pudo observar directamente la situación de los derechos humanos en el Ecuador cuando visitó ese país en noviembre de 1994.
Durante su 851 Período Ordinario de Sesiones, la CIDH acordó solicitar al Gobierno del Ecuador su consentimiento para llevar a cabo una visita in loco en ese país. Después de las consideraciones iniciales relativas a la coordinación del momento oportuno para la visita, el 4 de agosto de 1994 el Gobierno del Ecuador dio su consentimiento para que la Comisión realizara su observación in loco entre el 7 y el 11 de noviembre de ese año.
La delegación de la Comisión que visitó Ecuador estuvo conformada por el Profesor Michael Reisman, Presidente, doctor Alvaro Tirado Mejía, Primer Vicepresidente, doctor Leo Valladares, Segundo Vicepresidente, y Embajador John Donaldson, Miembro. La delegación fue asistida por el doctor David Padilla, Secretario Ejecutivo Adjunto de la Comisión, doctor Domingo Acevedo, Asesor Jurídico y doctora Elizabeth Abi-Mershed, Abogada. El apoyo administrativo estuvo a cargo de la señora Gabriela Hageman y la señora Rosario McIntyre.
Durante su visita, la Comisión se reunió con el entonces Vicepresidente de la República, doctor Alberto Dahik Garzozi; el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, doctor Francisco Acosta Yepes; el Presidente de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, doctor Hugo Ordóñez Espinosa; y el Procurador General de la Nación, doctor Fernando Casares; el Portavoz del Congreso Nacional, doctor Heinz Moeller; el Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Galo Leoro Franco; el Ministro de Minas y Energía, doctor Gustavo Galindo; el Ministro de Defensa, General José Gallardo Román; el Ministro de Gobierno y Policía, doctor Marcelo Santos, y el Director de Rehabilitación Social adscrito a ese Ministerio, doctor Juan José Páez; el Presidente del Comité Permanente de Derechos Humanos del Congreso Nacional, Diputado Juan José Castelos, y otros Miembros del Congreso Nacional; y con el Comandante General de la Policía Nacional, General Miguel Rocero Barba.
La Comisión se reunió con representantes de varias organizaciones no gubernamentales que trabajan en el área de derechos humanos: la Hermana Elsie Monge y la Hermana Laura Glynn, de la Comisión Ecuménica de Derechos Humanos; doctora Gloria Maira y doctor Xavier Mena, de la Asociación Latinoamericana de Derechos Humanos; doctor Luis Macas, de la Confederación de Organizaciones Indígenas del Ecuador (CONAIE); señor Valerio Grefa, de la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA); señor Edmundo Vargas, de la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE); y representantes de organizaciones que incluían ECUARUNARI, FICI, la Federación Organizaciones Indígenas de Napo (FOIN) y OINAE. Se celebraron audiencias con personas e instituciones representativas de diversos sectores sociales, quienes ofrecieron información acerca de la situación de los derechos humanos en Ecuador, incluyendo organizaciones ambientalistas tales como Acción Ecológica, Ecosciencia, CEDENIMA y la Fundación Natura; así como instituciones tales como la Comisión para la Defensa de los Derechos Humanos; el Foro de los Niños; el Consejo Latinoamericano de Iglesias; el Comité de Ayuda a Refugiados y Desplazados por la Violencia, la Fundación Ecuatoriana de Ayuda, Educación y Prevención del Sida; la Comisión Ecuatoriana de Derechos Humanos de HIV-SIDA; la Confederación Nacional Afroecuatoriana; y el Foro Nacional Permanente de la Mujer Ecuatoriana.
Durante su visita, la Comisión recibió un número considerable de denuncias individuales, presentadas de acuerdo con los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Comisión también concedió audiencias a familiares de los detenidos y desaparecidos, y a otros peticionarios, interesados en presentar información relacionada con casos individuales.
En Quito, la Comisión visitó los Centros de Rehabilitación NE 1 (anteriormente conocido como la prisión García Moreno), NE 2 (la prisión de la Calle Ambato), NE 3 (que aloja el Centro de Detención Provisional), NE 4, así como el Centro de Rehabilitación Social de Mujeres (prisión El Inca). La Comisión se reunió con las autoridades de las cárceles y con varios internos en cada centro.
Una delegación de la Comisión viajó a Guayaquil para examinar las condiciones de la Prisión Costera de Hombres y la Prisión de Mujeres. La delegación se reunió con el Gobernador de la Provincia, doctor Angel Duarte Laverde, y con el Presidente de la Corte Suprema de la Provincia, doctor Cristóbal Orellana, así como con otros funcionarios de la Provincia de Guayas. Los miembros de la delegación se reunieron con representantes del Frente de Defensa de los Derechos Humanos (FEDHU) y del Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ).
Otra delegación viajó al interior del país y visitó varios puntos empezando en Lago Agrio, continuando en Shushufindi, y terminando en Coca. Esta delegación inspeccionó varias instalaciones de producción de petróleo y depósitos de desperdicios, su impacto sobre el medio ambiente local, y el efecto resultante en la población local. Llevó a cabo reuniones con representantes de los pueblos Cofan, Siona-Secoya, Shuar, Achuar, Quichua y Huaorani, así como con representantes del Frente de Defensa Amazónica, la Federación de Comunidades, el Parlamento de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (FCUNIAE), la Comisión de Derechos Humanos Francisco de Orellana, campesinos de la Organización La Delicia y la localidad de La Primavera, y con representantes de las Misiones Carmelita y Capuchina.
La información recogida en esas reuniones con representantes gubernamentales y no gubernamentales de la sociedad ecuatoriana ha sido de gran valor en la preparación de este informe. La Comisión ha hecho referencia a los diferentes tipos de información recibida antes, durante y después de su visita in loco, de acuerdo con las reglas que orientan su trabajo. De conformidad con la práctica de la Comisión, los documentos y las denuncias individuales recibidas durante la visita in loco han sido debidamente procesados de acuerdo con las normas aplicables. La información proporcionada por el Gobierno ecuatoriano ha sido muy útil, y la Comisión ha revisado con la mayor atención los documentos oficiales y los materiales legales obtenidos durante la visita. La Comisión desea agradecer las facilidades brindadas por el Gobierno del Ecuador, y reconoce la cooperación de sus autoridades y del pueblo ecuatoriano, gracias a las cuales la Comisión pudo llevar a cabo su trabajo.
En consecuencia, en este informe se examina la situación de derechos humanos en el Ecuador a la luz de la información, las perspectivas, y la documentación compilada mediante los procedimientos normales de la Comisión, y de los extensos datos recogidos durante la visita in loco. Las impresiones recogidas y la información recibida durante esa visita, de naturaleza necesariamente preliminar, se han sometido a un detallado análisis e investigación para preparar el presente informe especial. La visita in loco realizada al Ecuador proporcionó a la Comisión la oportunidad de desarrollar aún más su relación con los sectores gubernamentales y no gubernamentales que trabajan en favor de los derechos humanos, fortaleciendo de esta manera su capacidad para trabajar con dichos sectores en la promoción y la protección de tales derechos.
El "Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Ecuador" fue aprobado por la Comisión el 18 de octubre de 1996, durante su 931 Período Ordinario de Sesiones. De acuerdo con el artículo 62 del Reglamento de la Comisión, el informe fue transmitido al Gobierno del Ecuador el 27 de noviembre de 1996, con la solicitud de que presentase las observaciones que considerara pertinentes dentro de un período de tres meses. El 25 de febrero de 1997, el Gobierno solicitó un mes de prórroga para presentar su respuesta, dado que se encontraba en medio de un período de transición bajo el nuevo Presidente, Dr. Fabián Alarcón Rivera.
El Gobierno presentó una amplia gama de observaciones en relación al informe por comunicación de fecha 19 de marzo de 1997. También cabe notar el reciente nombramiento del Embajador José Ayala Lasso como Canciller de la República y el Economista César Verduga como Ministro de Gobierno. El Gobierno indicó que el informe había sido analizado detalladamente y que valoraba los contenidos, conclusiones y recomendaciones sugeridas, que constituirían un elemento importante en sus esfuerzos para lograr el mejoramiento de ciertos mecanismos y la consolidación de otros dedicados a la realización de los derechos humanos en el país. El gobierno reconoció el carácter objetivo del informe, e indicó que sus observaciones fueron presentadas a la Comisión para dar información adicional sobre ciertas medidas positivas aludidas en el mismo. La Comisión ha estudiado estas observaciones, incorporando un número de ellas a las secciones correspondientes, y posteriormente aprobó la versión definitiva de este informe.
La Comisión valora la actitud positiva y constructiva reflejada en las observaciones presentadas por el Gobierno del Ecuador, y la apertura con la que está tratando ciertas deficiencias que afectan la capacidad de los habitantes del país para disfrutar plenamente de sus derechos y libertades. En consecuencia, en el ejercicio de su mandato y con un espíritu de colaboración, la Comisión presenta este informe especial con sus correspondientes recomendaciones, y reitera su deseo de trabajar con las autoridades del Estado ecuatoriano en el fortalecimiento de la promoción y la protección de los derechos humanos en ese país. La Comisión espera que las iniciativas positivas indicadas en este informe sean complementadas con medidas adicionales para poner en práctica las recomendaciones emitidas en favor de la consolidación de la protección de los derechos humanos.
CAPÍTULO II: INTRODUCCIÓN
A. GARANTÍAS JURÍDICAS E INSTITUCIONALES EN LA REPÚBLICA DEL ECUADOR
La República del Ecuador tiene como su fundamento el principio de la democracia constitucionalmente establecida. El Artículo 1 de su Constitución define la organización jurídica y política del Estado. El Presidente, cabeza de la rama ejecutiva, se elige directamente por el pueblo por un período de cuatro años. El Congreso forma la rama legislativa y sus miembros son elegidos directamente por el pueblo para períodos de dos años. El poder judicial consta de la Corte Suprema, los Tribunales Distritales de lo Fiscal y Contencioso Administrativo, las cortes superiores, y más juzgados dependientes de aquella; los demás tribunales y juzgados que las leyes establezcan; y el Consejo Nacional de la Judicatura.
La actual Constitución del Ecuador se halla en vigencia desde 1979, con enmiendas promulgadas en 1982, 1992 y 1996. Debe señalarse que el proceso más reciente de reforma constitucional se realizó en un entorno de rápido cambio en la situación política del país. Durante 1995 y principios de 1996, las relaciones entre las distintas ramas del Gobierno fueron tensas, y el partido en ese entonces en el poder, ocupaba de las 77 bancas en el Congreso, menos de diez. Durante este período del Gobierno del Presidente Durán Ballén se reemplazó alrededor de dos docenas de ministros; la decisión del Congreso de emitir un voto de censura contra varios ministros; la renuncia y salida del país del Vicepresidente y la destitución por el Congreso del Presidente de la Corte Suprema y de dos magistrados de la Corte Suprema.
1. Protección Constitucional de los Derechos y Libertades del Individuo
Las reformas constitucionales adoptadas en 1996 son muestra de un énfasis renovado y más profundo en el reconocimiento y protección de los derechos y libertades de las personas. En las disposiciones de la Constitución que tratan de los derechos y deberes del individuo, ha quedado ahora establecido que "el más alto deber del Estado" es respetar y hacer respetar los derechos humanos garantizados en ella. A su vez los individuos tienen el deber de respetar los derechos de sus compatriotas, así como de fortalecer la unidad nacional y promover el bien común. Todas las garantías constitucionales tienen plena vigencia y pueden invocarse ante cualquier juez, tribunal o autoridad pública. El Estado garantiza a todas las personas bajo su jurisdicción el pleno y libre ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales que han sido establecidos por las declaraciones, convenciones y demás instrumentos internacionales vigentes.1
El Artículo 22, que abarca los derechos, deberes y garantías de los habitantes del país, establece en su primera sección las libertades del individuo. Éstas incluyen, inter alia: el derecho a la vida y a la integridad personal; a vivir en un medio ambiente libre de contaminación; el derecho a la honra; a la libertad de opinión y expresión, así como el derecho a la rectificación, y el derecho a vivir libre de discriminación. Entre las modificaciones que se incluyen en esta sección está la prohibición de discriminar por razones de edad y la estipulación de la igualdad de los sexos ante la ley. Se establece expresamente que el Estado deberá tomar medidas para eliminar toda forma de discriminación. Una reforma adicional, bajo el título de hábeas data, establece el derecho a tener acceso a determinado tipo de información en la esferas pública y privada, y a recurrir a los tribunales para obtener reparación en caso de que tal información sea errónea o infrinja ilegalmente un derecho.
Otras garantías básicas incluyen la libertad de conciencia y religión; el derecho a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia; a transitar libremente dentro del territorio del país y el derecho de los ciudadanos de entrar y salir del mismo; el derecho a dirigir peticiones a las autoridades; la libertad de trabajo y el derecho a no ser obligado a realizar trabajos forzosos y la libertad de asociación y reunión. El Artículo 22 también reconoce el derecho a un nivel de vida suficiente para satisfacer las necesidades básicas, el derecho a guardar reserva sobre las propias convicciones religiosas y políticas y el derecho a participar en la vida cultural de la comunidad. Este último punto ha sido enmendado para incorporar algunas protecciones al derecho de propiedad intelectual.
El derecho a la libertad y la seguridad personales, que garantiza la Constitución, prohíbe la esclavitud y la servidumbre, el encarcelamiento por deudas y la sanción por leyes posteriores a los hechos, e incluye el requisito de que en caso de duda la ley penal se interpretará en el sentido más favorable para el acusado. Esta sección ha sido enmendada para indicar que la legislación penal establecerá la debida proporcionalidad entre la infracción y la sanción. Las garantías del proceso penal incluyen el derecho a ser juzgado por un tribunal ordinario y a contar con un defensor. La reforma extiende este derecho a personas a quienes se imputa un hecho pero que no han sido enjuiciadas. Toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado su culpabilidad mediante sentencia ejecutoriada. Nadie puede ser privado de su libertad salvo mediante una orden escrita por la autoridad competente, con las formalidades prescritas por la ley, o en el caso de delito flagrante. A toda persona detenida se le informará inmediatamente la causa de su detención y ningún detenido podrá ser incomunicado por más de 24 horas. Esta sección incluye también el derecho a indemnización para la persona que haya sido sometida a pena pero cuya sentencia fuera posteriormente modificada o revocada. Esta última disposición ha sido ampliada para indicar que el Estado será civilmente responsable cuando un error judicial cause la encarcelación o detención arbitrarias de una persona inocente.2
2. Garantías Institucionales de los Derechos y Libertades del Individuo
Las reformas introducidas en la Constitución en 1996 transformaron y ampliaron algunas garantías para proteger los derechos de la persona. El derecho a acogerse al recurso de hábeas corpus, garantizado a toda persona que considere que ha sido detenida ilegalmente, forma ahora parte de otra sección sobre garantías.3 Se ha creado un derecho adicional al amparo, el cual permite recurrir a los tribunales a fin de prevenir, mediante una orden judicial la comisión, o remediar inmediatamente las consecuencias, de un acto de la autoridad pública violatorio de una protección constitucional y susceptible de causar daño inminente, grave e irreparable.
Las reformas constitucionales a las disposiciones relativas a la función judicial indican, por una parte, una ampliación de estas, en cuanto ahora se reconocen algunas formas de solución alternativa de conflictos; pero por el otro lado, hubo una disminución en la protección, ya que actualmente se establece expresamente que la "justicia es gratuita" sólo en cinco clases de casos: penales, laborales, de alimentos, de menores y en materias de orden público. El Congreso Nacional fijará el monto que deberá pagarse por otros tipos de acciones. Una reforma a la función judicial, digna de mención, estipula que nadie puede ser interrogado por la policía u otra autoridad sin la asesoría de un abogado defensor privado, o de un defensor público en caso de que la parte interesada no pueda designar un abogado. Se especifica además que toda medida judicial, preliminar o administrativa que se adopte violando este requisito carecerá de valor probatorio.
3. Mecanismos Institucionales de Protección de los Derechos y Libertades de la Persona
La rama judicial está encabezada por la Corte Suprema de Justicia e incluye las cortes superiores y otros tribunales de jurisdicción menor establecidos conforme a la ley. Las reformas de 1996 reconocen ciertos tribunales administrativos dentro de esta función.
Estas últimas reformas eliminan el Tribunal de Garantías Constitucionales y lo reemplazan con el Tribunal Constitucional. Compete a este tribunal, inter alia, conocer de las demandas sobre leyes, decretos o actos administrativos de toda autoridad pública considerados inconstitucionales, y sus facultades son mucho más decisivas que las de su predecesor. El Tribunal Constitucional es de última instancia y sus decisiones tienen carácter ejecutorio. Con todo, la posición del individuo ante este Tribunal es un poco más restringida que la que tenía en el sistema anterior, en el que cualquier persona podía objetar un acto de una autoridad pública. Ahora las demandas ante el Tribunal Constitucional podrán ser presentadas por el Presidente, el Congreso, y la Corte Suprema, en ciertos casos; por petición de 1000 ciudadanos, o por cualquier persona, previo informe favorable del Defensor del Pueblo sobre la procedencia de la demanda.
Aunque el nuevo Tribunal Constitucional tendrá jurisdicción sobre demandas de inconstitucionalidad, debe observarse que la Constitución confiere al Congreso la autoridad final para determinar la interpretación de cualquier disposición contenida en las mismas. En casos de duda en cuanto al alcance de una norma, sólo el Congreso en pleno, en dos debates, en días distintos, puede interpretarla mediante una ley especial que entra en vigencia al ser aprobada por las dos terceras partes de los votos.
Además de la función de la rama judicial, la cual se describe y explora más ampliamente en la sección relacionada con el derecho a la protección judicial, el Congreso Nacional tiene asignada también una tarea en la vigilancia de la situación de los derechos humanos en el país. Durante la segunda mitad de 1986 se estableció una Comisión Especial de Derechos Humanos, con el propósito de recibir, analizar y tratar de solucionar las denuncias, difundir información acerca de los derechos humanos y proponer reformas legales para fortalecerlos. Esta tarea fue subsecuentemente institucionalizada con la creación de la Comisión Permanente, la que, en efecto, suministró información importante a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos durante su visita in loco.
Creación de la Oficina del Defensor del Pueblo
Las enmiendas constitucionales de 1996 establecieron la Oficina del Defensor del Pueblo para derechos humanos. El Defensor del Pueblo, elegido por el Congreso, promoverá o auspiciará el derecho de hábeas corpus o de amparo cuando se requiera, y vigilará el cumplimiento de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución. Sin embargo, es preciso dictar legislación habilitante para establecer la oficina y definir plenamente el alcance de su mandato.
En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno informó a la Comisión que el Congreso había adoptado la "Ley Orgánica del Defensor del Pueblo", publicada el 20 de febrero de 1997. El Defensor del Pueblo informará al Congreso anualmente sobre la situación de los derechos humanos en el país y sobre las actividades de su oficina. El papel del Defensor del Pueblo es incluir participación en la presentación de demandas de inconstitucionalidad, mediar en conflictos individuales o entre otras organizaciones populares y la administración pública, promover la capacitación sobre derechos humanos, visitar centros penales de rehabilitación, procesar casos individuales y promover el cumplimiento de las normas internacionales de los derechos humanos. El nombramiento del Defensor del Pueblo continúa pendiente. Dada la primacía de los mecanismos nacionales en la tarea de promover y proteger los derechos humanos, la Comisión espera recibir información adicional sobre la evolución de esta Oficina.
Establecimiento de la Comisión Verdad y Justicia
El 17 de septiembre de 1996, el Ministro de Gobierno emitió la resolución ministerial No. 012 que establece a nivel nacional la Comisión Verdad y Justicia. La resolución observa que el derecho a la vida, la libertad y la integridad de la persona, así como sus garantías constitucionales e internacionales, constituyen el paradigma de la vida democrática y que el respeto a los derechos humanos es un deber fundamental del Gobierno. La resolución reconoce que desde el restablecimiento de la democracia en 1979, grupos diversos han hecho graves acusaciones de violaciones a los derechos humanos y ordena que se establezcan los hechos, se sancione a los responsables y se indemnice a las víctimas.
Esta labor la llevará a cabo una comisión de siete miembros, integrada por el Ministro o su representante, tres representantes nombrados por organizaciones internacionales de los derechos humanos que trabajan en el país y tres representantes, también nombrados, de instituciones nacionales de derechos humanos. La Comisión recibirá las denuncias de violaciones de los derechos humanos, comenzando desde 1979, especialmente las relacionadas con el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de la persona; llevará a cabo las investigaciones y, cuando sea del caso, someterá las pruebas allegadas al poder judicial. La Comisión tiene plazo de un año para realizar sus investigaciones e informar sobre sus conclusiones, aunque este plazo puede prorrogarse si es necesario. La Comisión también puede emitir informes sobre algún tema o caso en particular, cuando lo considere pertinente. La resolución estipula que el Estado proveerá el apoyo y las instalaciones que necesite la Comisión Verdad y Justicia y se han fijado unas pocas reglas para su funcionamiento.
La CIDH considera que la investigación de las denuncias de violaciones de los derechos humanos y el esclarecimiento de los hechos es de importancia crucial para las víctimas y sus familiares, y para la sociedad en general y que son parte integral del proceso de hacer realidad el derecho a conocer la verdad sobre violaciones pasadas. Es igualmente importante que se tomen medidas para lograr que las personas implicadas en pasadas violaciones de derechos humanos sean sometidas a los procesos judiciales y las sanciones debidas. La investigación y esclarecimiento de los hechos, el encausamiento y sanción de los responsables y la indemnización por daños y perjuicios son elementos indispensables para combatir la impunidad. La CIDH acoge con satisfacción el establecimiento de la Comisión Verdad y Justicia e insta a todas las instituciones del Gobierno ecuatoriano a tomar las medidas necesarias para garantizar que este mandato se cumpla cabal y efectivamente.
De acuerdo con informes de los medios de comunicación a principios del año 1997, varios miembros de la Comisión Verdad y Justicia han expresado que sin los recursos, equipos necesarios y personal capacitado, su labor no podría fructífera. Los informes indican que dicha Comisión rompió su relación con el Gobierno el 3 de febrero de 1997.
La Policía Nacional y las Fuerzas Armadas
La función de las fuerzas de seguridad pública en relación con los derechos humanos ha sido una cuestión de alta relevancia en Ecuador, a raíz de las investigaciones, a principios de la década de los noventa, de la desaparición de los hermanos Restrepo a manos del Servicio de Investigación Penal de la Policía Nacional, y de otros casos de desaparición supuestamente llevados a cabo por miembros de las fuerzas de seguridad.
Durante la visita de la Comisión, las autoridades ecuatorianas proporcionaron información acerca de las medidas adoptadas para incrementar el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad, incluida la incorporación de la capacitación en materia de derechos humanos en los programas profesionales de la policía y las fuerzas armadas. En una reunión con la Comisión, el Ministro de Defensa, General José Gallardo, enfatizó que los altos mandos de las fuerzas armadas obran bajo el principio de que sus fuerzas existen para preservar los derechos humanos del pueblo.
La Comisión ha tomado nota de los programas de capacitación de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas relacionados con su instrucción sobre los derechos humanos. Por ejemplo, el 19 de julio de 1993, el Ministro de Defensa y la oficina en Quito de la Asociación Latinoamericana para los Derechos Humanos firmaron un acuerdo para garantizar que las fuerzas armadas reciban capacitación adecuada en lo que respecta a los derechos humanos. El programa de dos años que se llevó a cabo bajo este arreglo fue diseñado para incluir a todos los miembros de una fuerza de aproximadamente 85.000 hombres, desde el alto comando hasta el soldado recién ingresado. Esta actividad fue financiada por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, y la capacitación se llevó a cabo por instructores y académicos expertos en derechos humanos. La Comisión tomó conocimiento también de algunos esfuerzos, en menor escala, para capacitar al cuerpo de policía en esta materia.
Un tema importante mencionado durante la visita de la Comisión fue la práctica de llevar a juicio a los miembros de la policía y de las fuerzas armadas acusados de violar los derechos humanos, ante sus respectivos sistemas procesales de fuero especial, en lugar de los tribunales civiles ordinarios. Cada una de estas instituciones es básicamente responsable de su propia disciplina, ya que los tribunales especiales de la policía y el ejército están investidos de la facultad de procesar a sus miembros en sesiones a puerta cerrada. Se informó a la Comisión que los veredictos, cuando se pronuncian, no se hacen públicos. Las autoridades civiles están facultadas para llevar estos casos a los tribunales de jurisdicción ordinaria, pero ello sucede muy rara vez.
Se expresó preocupación acerca de los métodos que se emplean actualmente para combatir el crimen. En virtud de un decreto de emergencia, promulgado en septiembre de 1994 (del cual se tratará nuevamente más adelante), se movilizó a las fuerzas armadas para participar en actividades contra el crimen en todo el país. En algunos casos, ello implica la cooperación entre los militares y la policía; en otros los militares están autorizados para llevar a cabo determinadas actividades, cuando la policía no puede realizarlas. Éstas han incluido patrullaje por miembros del ejército, así como allanamientos, investigaciones, arrestos, detenciones y una serie de redadas. Grupos defensores de derechos humanos expresaron profunda preocupación por los efectos que puedan tener en los derechos de los civiles que se vean involucrados en estas operaciones.
4. Suspensión de Garantías Constitucionales
El Presidente de la República está investido, según el Artículo 103.ñ de la Constitución, de la facultad de declarar el estado de emergencia nacional y de ejercer determinados poderes específicos, entre los cuales está el de suspender ciertas garantías constitucionales. Está expresamente prohibida la suspensión del derecho a la vida y a la integridad personal, así como la expulsión de ciudadanos del país o su confinamiento lejos de su lugar de residencia. El Congreso Nacional, si se encuentra en sesión, tiene la facultad de revocar dicha declaración y el Tribunal Constitucional tiene competencia para examinar la validez de la misma.
El período bajo revisión se ha caracterizado por la repetida utilización de tales medidas excepcionales. En enero de 1992, justamente unos 6 meses antes de que el Presidente Durán Ballén asumiera el poder, el entonces Presidente Borja ordenó la movilización de tropas en la región de Guayas en respuesta a la violencia callejera generada por la decisión de una autoridad municipal de destituir miles de trabajadores municipales. En septiembre de 1992, el presidente Durán Ballén expidió el decreto-ley 86, movilizando la policía y las fuerzas armadas en previsión de manifestaciones de protesta por los planes de austeridad entonces contemplados. En diciembre de 1993, el Gobierno decretó nuevamente un estado de emergencia en respuesta a la prolongada huelga realizada por la Unión Nacional de Educadores.
El 22 de junio de 1994, el Presidente Durán Ballén declaró el estado de emergencia y de movilización en relación con la sublevación de las comunidades y pueblos indígenas en protesta por una ley de reforma agraria de vigencia nueva. Los pueblos indígenas se habían organizado para bloquear el tránsito en algunos trechos de la carretera Panamericana y, según informes, habían ocupado algunos edificios gubernamentales y tres instalaciones petroleras en el Oriente. Se tuvo noticia de varias confrontaciones violentas.
El 27 de septiembre de 1994, el Presidente invocó la facultad que le otorga la Constitución en épocas de emergencia nacional para autorizar la intervención de las fuerzas armadas en el "control, prevención y represión" del crimen en todo el territorio nacional. Según el Decreto 2128, se ordena al ejército intervenir para proteger la seguridad personal, así como los bienes públicos y privados. Debe observarse que este decreto exime expresamente a los miembros de las fuerzas armadas, movilizados por el mismo, de los procesos penales ordinarios y de sus sanciones correspondientes, a excepción de lo previsto en el Artículo 134 (actualmente Artículo 165) de la Constitución. El Decreto también contempla que cuando la policía no pueda actuar, las fuerzas armadas, actuando de conformidad con el decreto, están autorizadas para detener a las personas hasta por un máximo de 48 horas antes de entregarlas a un juez.
Como consecuencia de la situación de conflicto en la región de la frontera de Ecuador con Perú, el 27 de enero de 1995 el Presidente Durán Ballén invocó la autoridad que le otorga la Constitución y declaró el estado de emergencia nacional mediante Decreto Ejecutivo No. 2487. Eventualmente este decreto fue revocado por el Tribunal de Garantías Constitucionales por Resolución No. 201-95-CP, emitida en octubre de 1995, debido a que había determinado que los motivos que ocasionaron las medidas ya no existían y que por lo tanto el perjuicio a las libertades del individuo no podía seguir justificándose.
En enero de 1996, el Presidente Durán Ballén ordenó el estado de movilización para estar en condiciones de impedir que los trabajadores de las compañías estatales de electricidad que protestaran la privatización parcial del sector interrumpieran los servicios.
En agosto de 1996, se informó que una de las primeras medidas adoptadas por el Presidente Bucaram al asumir el poder fue decretar un estado de emergencia nacional que contempla la adopción de medidas extraordinarias para combatir la delincuencia. El Decreto N1 30 continúa atribuyendo competencia a las fuerzas armadas en los esfuerzos contra la criminalidad.
El artículo 27 de la Convención Americana permite a un Estado parte suspender obligaciones contraídas según ésta "[e]n caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad" del Estado. Las condiciones para este tipo de excepción están específicamente estipuladas y son estrictas. Primero, las circunstancias que se invoquen para justificar las medidas excepcionales deben ser graves y constituir una amenaza inminente para la vida de la nación. Segundo, las disposiciones tomadas debido a una declaración de emergencia son válidas "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación", y sólo cuando éstas no significan discriminación alguna y no son incompatibles con otras obligaciones internacionales. Tercero, los garantías individuales contemplados en el artículo 27.2 no pueden ser suspendidos de ninguna manera ni bajo circunstancia alguna. Cuarto, las demás garantías sólo pueden ser suspendidas de acuerdo a criterios muy estrictos enumerados en el punto segundo anterior. Cinco, el Estado parte que desee valerse de esta prerrogativa debe notificar inmediatamente a los demás Estados partes por intermedio del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. Dicha notificación debe incluir: a) las garantías que hayan sido suspendidas, b) las razones para ello y, c) la fecha en que terminará tal suspensión.
En cada una de las ocasiones citadas anteriormente, el Gobierno ha dejado de cumplir con el requisito estipulado en el artículo 27.3 de información inmediata, del uso de la facultad de suspensión, por conducto del Secretario General. La única información substantiva del Gobierno sobre estas declaraciones de emergencia fue una nota del 13 de diciembre de 1995, enviada como respuesta a una solicitud de información formulada por la Comisión, en la que se notifica que en enero de 1995 el Tribunal de Garantías Constitucionales había revocado la declaración.
La imposición de un estado de excepción es, según la legislación interna ecuatoriana, y el derecho internacional general, un mecanismo autorizado constitucionalmente para atender a una situación de ataque externo o de grave quebranto del orden público que no puede ser controlada con medidas ordinarias. Como lo ha indicado el Tribunal de Garantías Constitucionales del Ecuador, el uso de medidas excepcionales implica que los procesos normalmente aplicables no son suficientes para solucionar la presunta amenaza para el país. La Comisión ha examinado y analizado regularmente los estados de emergencia y ha reiterado en innumerables oportunidades que toda suspensión de garantías debe cumplir con el criterio de necesidad y proporcionalidad indicados en el artículo 27 de la Convención. Varios de los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo durante el Gobierno del Presidente Durán Ballén son, prima facie, motivo de preocupación.
Los grupos de defensa de los derechos humanos, y representantes de la sociedad civil, han expresado seria preocupación en cuanto a la disposición del decreto 2128 que exime a los miembros del ejército de juicio penal en relación con el desempeño de sus tareas excepcionales. En una reunión con la Comisión, celebrada durante su visita de observación in situ, el Ministro de Defensa explicó que según dicha disposición los miembros de las fuerzas armadas estaban sometidos únicamente a los términos del Código Penal Militar que, según dio a entender, en algunos casos era más estricto que el Código Penal. Poco antes de la visita de la Comisión, un periodista afirmó que el Ministro de Defensa había declarado que luego de otorgarse determinados poderes a las fuerzas armadas, ciertas prerrogativas eran necesarias para que las fuerzas pudieran actuar eficazmente. Declaró además, que el personal de las fuerzas armadas ha sido entrenado de manera tal que no cometerá ni excesos ni abusos.
La Comisión ha expresado con anterioridad la opinión que las disposiciones que permiten al ejército desempeñar funciones policiales dan lugar a una profunda preocupación. Primero, la misión del ejército es obviamente diferente de la de las fuerzas de policía. La movilización de las fuerzas armadas para contrarrestar el crimen común implica colocar tropas, entrenadas para el combate, en situaciones que requieren capacitación especializada en la aplicación de la ley. El personal encargado de hacer cumplir la ley está entrenado para la interacción con los civiles, en tanto que las tropas están entrenadas para luchar contra un enemigo específico. Es más, el uso de las fuerzas armadas, sujetas a la autoridad del Ejecutivo, para llevar a cabo investigaciones penales, que son actividades que deben estar bajo la autoridad exclusiva de la rama judicial, suscitan una grave duda institucional en cuanto a la separación de poderes.
El artículo 27.2 de la Convención Americana prohíbe expresamente cualquier suspensión de las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos humanos inderogables. Además, las disposiciones excepcionales son válidas sólo en la medida y por el tiempo estrictamente necesarios según lo demande la situación. La Corte Interamericana ha declarado que ello requiere "que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecuen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella". Por consiguiente, el derecho al recurso judicial para protegerse contra la violación de un derecho inderogable no puede ser suspendido. Como lo ha manifestado la Comisión en varias oportunidades, el recurso judicial idóneo y eficaz para supuestas violaciones de los derechos humanos lo brinda el proceso que se realiza por medio de los procesos de justicia ordinaria. La preclusión de la acción penal establecida en el Decreto de Movilización suspende en efecto el derecho a este tipo de recurso judicial para quienes puedan llegar a necesitarlo.
CONCLUSIONES
La Comisión ve con beneplácito el compromiso renovado de fomentar y proteger los derechos de los habitantes del país, demostrado por el número de enmiendas constitucionales adoptadas en 1995. Estas medidas deberían ser fortalecidas con otras (tratadas en otras secciones de este informe), con el fin de lograr una protección más efectiva de los derechos y libertades individuales consagrados en la Convención Americana. La Comisión confía en que la creación de la Oficina del Defensor del Pueblo proveerá el ímpetu necesario para la adopción de tales medidas y para obtener nuevos avances en la protección de los derechos humanos.
La Comisión reconoce también la importancia de los esfuerzos del Gobierno en promover el respeto de los derechos humanos entre los miembros del cuerpo de policía y de las fuerzas armadas, mediante capacitación especializada. Es esencial que las autoridades nacionales tomen conciencia de la importancia de la capacitación y de que ésta sea complementada con medidas jurídicas e institucionales adicionales para lograr una verdadera institucionalización, dentro de la policía y el ejército, del concepto del respeto a los derechos humanos.
RECOMENDACIONES
La Comisión recomienda que se tomen medidas, en cumplimiento del artículo 2 de la Convención Americana, para garantizar que las denuncias de violaciones a los derechos humanos sean investigadas pronto y a fondo, y toda persona implicada en la comisión de tal violación, sea civil o miembro de las fuerzas de seguridad pública, debe estar sometidas al proceso apropiado en la justicia ordinaria.
La Comisión recuerda que, de acuerdo a las condiciones establecidas en el artículo 27 de la Convención Americana, la declaración de una situación de emergencia requiere satisfacer ciertos criterios; hay ciertas garantías que nunca pueden ser suspendidas, y las demás pueden ser limitadas sólo de acuerdo a los criterios de la Convención. Teniendo en cuenta que la declaración de emergencia es una medida absolutamente excepcional, la Comisión quiere enfatizar a las autoridades que los poderes normalmente atribuidos al Estado deben ser utilizados para resolver la inmensa mayoría de las situaciones.
Asimismo, todo Estado que adopte las medidas excepcionales en aplicación del artículo 27 de la Convención deberá informar inmediatamente a los otros Estados partes, por conducto del Secretario General, acerca de cuáles garantías ha suspendido, los motivos que hayan suscitado la suspensión y la fecha fijada para terminar tal suspensión. Se recomienda que el Estado adopte medidas para proveer la información requerida y asegurar el pleno cumplimiento de este requisito en el futuro.
B. EL CONTEXTO SOCIOECONÓMICO Y DERECHOS CONCOMITANTES
Durante la visita in loco realizada por la Comisión al Ecuador, las organizaciones de derechos humanos y los representantes de una amplia gama de sectores sociales expresaron profunda preocupación con respecto a la situación socioeconómica del país. Entre las preocupaciones específicas planteadas figuraban los efectos que tienen sobre la población las medidas adoptadas para recortar el gasto social y reducir sustancialmente el número de empleados del sector público, el desempleo en general, el aumento en el precio de los combustibles, y otras medidas tendientes a la modernización y a las privatizaciones. En las discusiones mantenidas con la Comisión, los funcionarios gubernamentales se refirieron a las dificultades inherentes a la determinación de la mejor forma de asignar escasos recursos.
En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno recordó los siguientes avances generales, los cuales representan mejoras importantes: entre 1990 y 1994, el promedio de expectativa de vida para las mujeres había aumentado de 67.6 a 71.4, y en los hombres había aumentado de 63.4 a 66.4 años. La mortalidad infantil sobre el mismo período ha disminuido de 63 por 1000 nacidos vivos a 44 por 1000. En cuanto a las tasas de mortalidad materna, éstas también declinaron de 170 a 120 de 100.000 nacimientos vivos.
Con respecto a las condiciones de vida, sin embargo, las cifras del Gobierno indican que alrededor de las dos terceras partes de la población vive en situación de pobreza, mientras que fuentes no gubernamentales estiman que del 75 al 80 por ciento de los habitantes subsiste a niveles inferiores a la línea de pobreza nacional. Estos porcentajes se comparan con las cifras informadas del 47 por ciento en 1975 y del 57 por ciento en 1988. Los datos actuales revelan que más de la mitad de los ecuatorianos carece de ingresos suficientes para cubrir las necesidades básicas (representadas por la "canasta familiar" utilizada para medir el índice de precios minoristas). Si bien la situación de pobreza varía de acuerdo con las localidades, es en general especialmente problemática en las zonas rurales y urbanas del país y en las comunidades marginales de la periferia de las zonas urbanas. El Gobierno indicó en su comunicación del 19 de marzo de 1997 que la pobreza constituye actualmente el más serio obstáculo que impide a los ecuatorianos disfrutar los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. Para tratar este problema en forma más coherente, el Gobierno ha diseñado el Programa Nacional de la Superación de la Pobreza, el cual busca definir una estrategia social de inversión emergente, para coordinar las políticas y acciones de entidades gubernamentales, y para impulsar colaboración y avances en el sector privado.
Las cifras del Banco Mundial indican que en promedio nacional, el 20 por ciento más rico de las unidades familiares recibe una participación del 53 por ciento del ingreso de las unidades familiares, mientras que el 20 por ciento inferior recibe una participación del 5 por ciento. Estos mismos indicadores revelan que el gasto social como porcentaje del PNB se redujo del 7,1 por ciento en el período comprendido entre 1980 y 1985 al 3,9 por ciento entre 1989 y 1994. La población indígena del país, particularmente en las regiones rurales de la Sierra y el Amazonas, se encuentra en una situación desproporcionadamente desventajosa por la pobreza y la falta de servicios básicos, y las diferencias en los indicadores de educación y salud la identifican como "alarmante".
El desempleo y el subempleo constituyen problemas crónicos. Los trabajadores de diversos sectores, entre ellos la salud, las prisiones, el transporte público, los ministerios, la educación y la energía, han realizado huelga tras huelga durante los últimos años en protesta por los bajos salarios y las deficientes condiciones de trabajo.
La decreciente disponibilidad y calidad de la atención de la salud en el sector público ha sido identificada como una fuente de creciente preocupación. El gasto en salud se ha reducido del 8,6 por ciento del presupuesto general del Estado en 1988, al 7,5 por ciento en 1992 y al 4,9 por ciento en 1995. De acuerdo con el Decreto Ejecutivo 114, los hospitales públicos que anteriormente proporcionaban atención gratuita a las personas necesitadas pueden ahora cobrar sus servicios, lo que deja a los indigentes con un acceso sumamente limitado a la atención de la salud. Varios estudios han identificado que los problemas básicos son la existencia de sustanciales brechas en la provisión de servicios básicos y la "insuficiente calidad de los servicios de salud debido a la mala distribución y la insuficiencia de los recursos". En sus observaciones al presente informe, el Gobierno indicó que había conseguido financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo para aumentar el acceso a los servicios de salud en las áreas rurales.
En su informe de 19 de marzo de 1997, el Gobierno citó datos compilados por la Organización Panamericana de la Salud los cuales indican que el 79.8% de la población tenía acceso a agua potable, 41.3% a alcantarillado y 68.5% a servicios básicos. Para el período de 1990 a 1995, datos de UNDP indican que al nivel nacional, 71% de la población tenía acceso a servicios de agua potable. Desagregadas, las cifras indican que si bien el 75,1 por ciento de la población tenía acceso al agua potable, ésta sólo alcanzaba al 37 por ciento de la población rural. El Gobierno señaló que, de hecho, el acceso rural al agua y alcantarillado se duplicó entre 1980 y 1990. Aunque la cobertura de los servicios básicos continúa siendo limitada, en las áreas rurales se han realizado progresos significativos.
Los jóvenes de menos de 25 años de edad constituyen aproximadamente el 60 por ciento de la sociedad ecuatoriana, y los de menos de 15 años representan alrededor del 38 por ciento. El Gobierno del Ecuador ha articulado un compromiso legislativo para asegurar el bienestar de los niños, habiendo ratificado la Convención sobre Derechos del Niño poco después de que se abriera para la firma, y adoptando un nuevo Código de Menores en 1992 con el fin de coordinar la legislación en esta materia y conformarla a los compromisos asumidos en el marco de la Convención de las Naciones Unidas. Los sectores gubernamentales y no gubernamentales han desempeñado un decidido papel atrayendo la atención hacia la situación de los niños y activando esas respuestas.
A pesar de ello, la situación de pobreza que afecta a la mayoría de la población tiene un impacto desproporcionadamente severo sobre los menores. Aunque el Gobierno ha encarado programas que se concentran en los niños, incluida la "Operación Rescate de la Niñez" (que tiene por finalidad combatir la desnutrición y asegurar el acceso a la educación), y las ONG y organizaciones internacionales --entre ellas la UNICEF y el Programa Mundial de Alimentos-- están trabajando activamente en la provisión de servicios a los niños necesitados, tales programas sólo alcanzan a un pequeño porcentaje de la población afectada. Si bien el Gobierno ha mostrado adelantos en la reducción de las tasas de desnutrición infantil, aproximadamente el 45 por ciento de los niños de menos de cinco años de edad están desnutridos.
En cuanto a la educación, mientras que el Ecuador muestra una tasa de alfabetización bastante elevada en comparación con la región en general, casi del 90 por ciento en las zonas urbanas y cerca del 80 por ciento en las zonas rurales, el gasto en educación continúa reduciéndose en términos reales y como porcentaje del PNB. En vista de la bien documentada vinculación que existe entre la educación y la reducción de la pobreza, puede señalarse que si bien la asistencia a la enseñanza primaria es uniformemente elevada, la asistencia a la enseñanza secundaria y las tasas de deserción se correlacionan estrechamente con la pobreza. En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno recordó que el artículo 40 de la Constitución establece que cada habitante tiene acceso a la educación, sin discriminación alguna. El Gobierno expresó gran preocupación por el hecho de que este derecho está limitado por la insuficiente asignación en el presupuesto para asegurar el acceso a la educación básica, y también por la situación de pobreza que afecta a mucha parte de la población. Estas limitaciones, señaló, son particularmente pronunciadas en las áreas rurales.
El Gobierno del Ecuador ha formulado varios programas destinados a ampliar el acceso de los necesitados a los servicios básicos. En 1993 se creó por Decreto Ejecutivo el Fondo de Inversión Social del Ecuador (FISE). Dicho fondo se utiliza para financiar programas y proyectos destinados a satisfacer las necesidades básicas de los grupos vulnerables y de quienes viven en las zonas más deprimidas del país, y ha logrado obtener recursos externos de fuentes como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. El Ministerio de Bienestar Social está llevando a cabo programas como la Operación Rescate de la Niñez, que tienen por objeto satisfacer las necesidades de los niños desventajados. El Ministerio de Educación y el Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA) también han encarado programas para asistir a los niños en situación de riesgo. El Ministerio de Salud Pública tiene a su cargo un grupo de programas en su ámbito de competencia, entre los que figuran el Segundo Proyecto Integral de Desarrollo Social: Salud y Nutrición (FASBASE), que cuenta con financiamiento internacional. El sistema de seguridad social se extiende a aproximadamente una tercera parte de la fuerza laboral empleada formalmente, y si bien provee a estas personas una cobertura razonablemente amplia, se halla en crisis.
El Estado ha expresado su compromiso en favor del reconocimiento y el desarrollo de los derechos económicos y sociales mediante la ratificación del Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el "Protocolo de San Salvador", que aún no ha entrado en vigencia. Además, el Ecuador forma parte del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de las Naciones Unidas.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha analizado la información antes detallada dentro de su mandato en el marco de la Convención Americana, con el fin de evaluar el efecto que la actual situación socioeconómica tiene sobre la capacidad de la población para disfrutar sus derechos y libertades. Como la Comisión ha señalado anteriormente, existe una relación orgánica entre los derechos civiles y políticos por una parte, y los derechos económicos y sociales por la otra, y la comunidad internacional ha reconocido y afirmado la interrelación y la indivisibilidad de estas categorías de derechos.
En el marco de la Convención, cabe hacer particular referencia al artículo 26, que requiere que los Estados Partes adopten "providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional... para lograr progresivamente, por vía legislativa u otros medios apropiados, la plena efectividad" de los derechos económicos, sociales y culturales implícitos en la Carta de la OEA. Si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en este campo. El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera tal que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos.
Claramente, "la existencia de una difundida extrema pobreza impide el pleno y activo disfrute de los derechos humanos... La extrema pobreza y la exclusión social constituyen una violación de la dignidad humana...". El problema de la extrema pobreza, que impide a las personas satisfacer las necesidades fundamentales, implica una gama de derechos humanos que comienza con el derecho a la integridad física. Como ha declarado la Comisión:
La esencia de la obligación jurídica incurrida por cualquier gobierno en esta materia es procurar el cumplimiento de las aspiraciones económicas y sociales de su pueblo, siguiendo un orden que asigna prioridad a las necesidades básicas de salud, nutrición y educación. La prioridad del "derecho de supervivencia" y las "necesidades básicas" es una consecuencia natural del derecho a la seguridad personal.
Existe un acuerdo internacional acerca de la prioridad que debe darse al progreso en esta materia. Como se establece en el artículo I-25 de la Declaración y Programa de Acción aprobados por la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos:
es preciso adoptar urgentes medidas para lograr un mejor conocimiento de la pobreza extrema y sus causas, incluidas aquéllas relacionadas con el problema del desarrollo, con el fin de promover los derechos humanos de los más pobres... Es esencial que los Estados promuevan la participación de los más pobres en el proceso de decisiones de la comunidad en la que viven, la promoción de los derechos humanos y los esfuerzos por combatir la pobreza extrema.
La Comisión de Derechos Humanos de la ONU ha afirmado que el pleno respeto de los derechos económicos y sociales:
está inextricablemente vinculado al proceso de desarrollo, cuyo propósito central es la realización del potencial de la persona humana en armonía con la efectiva participación de todos los integrantes de la sociedad en los procesos pertinentes de toma de decisiones como agentes y beneficiarios del desarrollo, así como la equitativa distribución de los beneficios del desarrollo.
Las normas de la Convención Americana, en particular el artículo 23 relacionado con el derecho de participar en la conducción de los asuntos públicos y de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país, y el artículo 24 sobre igualdad ante la ley, corresponden a estos principios de participación popular e igualdad de oportunidades.
También deben mencionarse ciertos principios fundamentales reflejados en la Convención Americana, por ejemplo, la norma de no discriminación, que se refleja en los artículos 1 y 24 de la Convención. El artículo 1 establece la obligación del Estado de respetar y asegurar los derechos establecidos en la Convención en forma no discriminatoria, y el artículo 24 establece el derecho de las personas a igual protección de la ley y ante la ley.
En consecuencia, dentro de este marco, la Comisión expresa por este medio su preocupación acerca de la situación de derechos humanos del gran segmento de la población ecuatoriana que no se halla en condiciones de satisfacer sus necesidades básicas debido a la pobreza. La pobreza inhibe la capacidad de las personas para gozar de sus derechos humanos. Los Estados Partes de la Convención Americana deben en primera instancia respetar todos los derechos y libertades establecidos en la misma de acuerdo con el artículo 1. Además, el artículo 1 obliga a las partes a adoptar medidas razonables para impedir que se produzcan violaciones de esos derechos. Estas obligaciones necesariamente requieren que el Estado asegure condiciones en virtud de las cuales se protejan los derechos de los grupos vulnerables y marginados dentro de la sociedad, como aquéllos desventajados por los efectos de la pobreza. Los principios generales de no discriminación e igualdad reflejados en los artículos 1 y 24 de la Convención requieren la adopción de medidas destinadas a superar las desigualdades en la distribución interna y las oportunidades.
RECOMENDACIONES
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos está consciente de los imperativos que se imponen como resultado de la situación actual del sistema financiero internacional y reconoce que la eliminación de la pobreza y el desarrollo pleno de los derechos económicos, sociales y culturales son problemas complejos que requieren de una acción concertada en el tiempo. Sin embargo, lo anterior no significa que las políticas gubernamentales no puedan ser analizadas teniendo en cuenta su capacidad de implementar progresivamente los derechos humanos económicos, sociales y culturales.
La Comisión recomienda que, en vista de los principios de no discriminación e igualdad de oportunidades reconocidos en la Convención Americana, el Estado asegure que las políticas que adopte no representen una carga desproporcionada sobre los sectores marginados y más vulnerables de la sociedad, en particular aquéllos que se encuentran en situación más desventajosa debido a la pobreza.
Con el reconocimiento que el derecho a la educación, el derecho a entregar y recibir información y a participar en los asuntos públicos son condiciones esenciales para incorporar más plenamente la participación de los sectores empobrecidos de la sociedad en el proceso de toma decisiones, la Comisión recomienda que el Estado adopte medidas para promover avances en los mismos, teniendo en cuenta el objetivo básico del desarrollo integral establecido en el artículo 33 de la Carta de la OEA y la obligación consagrada en el artículo 26 de la Convención Americana de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.
1. El sistema jurídico ecuatoriano continúa otorgando precedencia, primero, a la Constitución; segundo, a la legislación que el país haya adoptado según los tratados y demás instrumentos internacionales ratificados por el Gobierno y, por último, a la legislación interna y disposiciones legales secundarias. Ecuador es parte de una amplia gama de convenciones internacionales relacionadas con los derechos humanos, varias de las cuales se citan más adelante en las secciones de este informe. Dentro del sistema interamericano, Ecuador es parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual ratificó el 28 de diciembre de 1977 y en virtud de su declaración al respecto, reconoce la competencia obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde julio de 1984. Ecuador también ratificó el Protocolo Adicional sobre derechos económicos, sociales y culturales, que aún no ha entrado en vigor.
2. Otras reformas, que se indican infra, establecen protección especial para los derechos de menores; reconocimiento del trabajo en el hogar del cónyuge o conviviente; disposiciones nuevas relacionadas con los derechos a la propiedad y la tierra; y garantías más amplias con respecto a la protección del medio ambiente.
3. El procedimiento para invocar este recurso sigue siendo el establecido en el artículo 458 del Código de Procedimiento Penal.
4. En estos casos el juez debe convocar a las partes a una audiencia dentro de un plazo de 24 horas, y si hallara fundamentada la solicitud ordenará la suspensión de cualquier acción que pudiese violar un derecho constitucionalmente protegido. Las providencias de suspensión están sujetas a un proceso obligatorio de consulta.
5. Este conjunto de reformas se analiza más detalladamente en el capítulo V, infra.
6. Éste estará integrado por nueve miembros que nombra el Congreso y que son designados en la siguiente forma: dos por el Presidente, dos por la Corte Suprema, dos por la legislatura, uno por los alcaldes municipales y los prefectos provinciales uno por la centrales de trabajadores y las organizaciones indígenas y campesinas legalmente reconocidas y uno por las Cámaras de Producción legalmente reconocidas. Los miembros son nombrados por un término de cuatro años y pueden ser reelegidos.
7. Las decisiones del Tribunal de Garantías Constitucionales no eran directamente aplicables. Cuando este Tribunal consideraba inconstitucional alguna ley o norma, su opinión se sometía a la Sala Constitucional de la Corte Suprema para una solución final; o si decidía que el acto de una autoridad pública era inconstitucional, la decisión se remitía a la misma autoridad para que tomase las medidas del caso.
8. La Oficina del Defensor del Pueblo es una nueva institución, creada como resultado de las enmiendas constitucionales de 1996. Véase la referencia infra.
9. El Ministro de Defensa indicó a la Comisión, durante su visita, que aunque el ejército había participado inicialmente en los allanamientos, esa función la ejecuta mejor la policía.
10. Anteriormente se declararon estados de emergencia nacional por un período de tres días en octubre de 1988, por dos días a finales de mayo de 1988 y por dos semanas en octubre de 1989. Véase en general: L. Despouy, Eighth annual report and list of States which, since 1 January 1985, have proclaimed, extended or terminated a state of emergency (informe del Relator Especial nombrado de conformidad con la resolución 1985/37 del Consejo Económico y Social, E/EN.4/Sub.2/1995/20, 26 de junio, 1995, pág. 22).
11. Poco después la ley de reforma agraria fue suspendida y revisada. La primera versión fue declarada inconstitucional, el 23 de junio de 1994, por la Corte de Garantías Constitucionales, y se sometió después a consideración de la Corte Suprema de Ecuador. La versión final promulgada se explica infra, en el capítulo IX.
12. Dicho Artículo estipula que los miembros de las fuerzas armadas "gozan de fuero especial", con excepción de las infracciones comunes, las cuales son juzgadas por la justicia ordinaria.
13. Éste fue publicado en el Registro Nacional No. 621. Se declaró al Estado zona de seguridad; se movilizó la nación y se pusieron en efecto las disposiciones de requisición.
14. Publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 812, del 30 de octubre de 1995.
15. Foreign Broadcast Information Service 96-012, 18 de enero de 1996, que cita a EFE (Madrid), 18 de enero de 1996.
16. Véase, Decreto No. 30, Registro Oficial No. 11, 26 de agosto de 1996.
17. Una declaración de estado de emergencia en mayo de 1988 hizo que el Tribunal de Garantías Constitucionales contestara al Presidente que "... no existía un estado de emergencia que pudiera ser descrito como una situación de graves disturbios internos para justificar tal declaración, ya que las huelgas, los paros, etc. pueden manejarse y solucionarse con el ejercicio de la autoridad mediante procedimientos legales ordinarios, sin necesidad de recurrir al estado de emergencia", tal como se cita en CCPR/C/58/Ad. 9 pág.7.
18. Entrevista con Ministro de Defensa José Gallardo, "El Comercio", pp. 1,3, del 23 de octubre de 1994.
19. Véase, e.g. CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, OEA/Ser.L/V/ii.84, Doc. 39 rev., 14 octubre, 1993, 61-62.
20. Véase: Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero, 1987, "Hábeas Corpus en Situaciones de Emergencia (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 de la Convención Americana)", Ser. A No. 8; Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre, 1987, "Garantías Judiciales en Estados de Emergencia" (Arts. 27.2, 25 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)", Ser. A No. 9.
21. OC-9/87, pár. 21.
22. Id.,pár. 23-24.
23. En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indicó que había tomado debida nota de las recomendaciones hechas con respecto al uso de medidas excepcionales, que la Cancillería ecuatoriana había recomendado a las autoridades pertinentes el cumplimiento de las normas aplicables en tales situaciones, y que esperaba que no sería necesario recurrir a tales medidas bajo la Administración del Presidente Alarcón.
24. Véanse "En el Ecuador el 67% es pobre", El Comercio, 7 de marzo de 1995; El Comercio, 6 de noviembre de 1994 (citando "Datos básicos de la realidad nacional"). La pobreza se ha incrementado en toda la región. En 1980, el 41 por ciento de la población de América Latina y el Caribe se caracterizaba como viviendo por debajo del nivel de pobreza, mientras que en 1990 ese porcentaje alcanzaba al 45 por ciento. CEPAL, "Economic and social rights and productive transformation with equity in Latin America and the Caribbean", U.N. Doc.A/Conf.157/PC/61/Add.3, 11 de marzo de 1993, pár. 9. En 1995, el Banco Mundial caracterizaba como pobre a un 46 por ciento de la población de la región.
25. A enero de 1996 se informó que el salario mínimo se hallaba en US$134, mientras que la canasta familiar de una familia de cinco personas costaba aproximadamente US$300. CEDHU, "Derechos del pueblo", No. 91, pág. 2, enero de 1996. Los estudios que tienen por objeto informar acerca de la situación de pobreza varían en cuanto a sus resultados. Por ejemplo, las encuestas financiadas por el Banco Mundial, que utilizan como norma el consumo en vez del ingreso, indican que algo más de la mitad de la población vivía en situación de pobreza o era vulnerable a la pobreza en 1994. Aquéllos identificados como "en más serio peligro" constituían el 1,7 millón de personas que no podían adquirir una canasta básica de alimentos (que proporciona suficiente nutrición para satisfacer los requisitos mínimos de calorías), incluso si gastaran todo su ingreso en alimentos. Banco Mundial, Ecuador Poverty Report, Informe No. 14533-EC, 27 de noviembre de 1995, vol.II, pág. 5.
26. Banco Mundial, Social Indicators of Development, 100, 101 (1996).
27. Ecuador Poverty Report, supra, vol.I, iii, vol.II, 29-31.
28. Se han citado declaraciones del Ministro de Trabajo, Alfredo Corral, en el sentido de que el Ecuador muestra una de las mayores tasas de desempleo de la región (un 14 por ciento de la población económicamente activa se encuentra desempleada, en comparación con un 8,9 por ciento en 1992), y aproximadamente un 50 por ciento de subempleados. El Comercio, 18 de marzo de 1994. Véase también El Comercio, 6 de febrero de 1994, pág. A-9.
29. Véase, "Derechos del pueblo", noviembre de 1994, 5, en que se cita a la Federación Médica Ecuatoriana. Véanse también Organización Panamericana de la Salud, Las condiciones de salud en las Américas (Publicación científica No.549), 176 (1994); El Comercio, supra, n.1. Se ha informado que los fondos operativos acordados a los hospitales públicos del país son insuficientes para satisfacer los gastos operativos normales, y mucho más para satisfacer las crecientes necesidades de la población. El Comercio, id.
30. Ecuador Poverty Report, supra, 19 y n.24 (en que se citan estudios del BID, ILDIS, Mesa-Lago, UNICEF-DyA y Banco Mundial).
31. UNDP, Informe del Desarrollo Humano 144 (1996). En América Latina y el Caribe, en promedio, un 80,1 por ciento de una determinada población nacional tiene acceso al agua potable.
32. Íd., pág. 152. El desglose promedio para la región es de 90,1 y 57,7 por ciento, respectivamente. Id.
33. El Código requiere, por ejemplo, que en cualquier decisión judicial, administrativa o legislativa, se considere el "mejor interés del niño"; se ocupa del problema del maltrato y el abuso sexual de menores, y reconoce disposiciones especiales para los menores acusados de infringir la ley. Sin embargo, durante la visita de la Comisión se informó que varias disposiciones, por ejemplo las que requieren la aplicación de nuevos programas, aún no se han cumplido. Véase Foro Ecuatoriano Permanente de Organizaciones por y con los Niños, Niñas y Adolescentes, Una promesa incumplida a los niños ecuatorianos, 56 (1994).
34. Social Indicators, supra, 100.
35. Véase "Asignaciones sociales en el presupuesto", El Comercio, 6 de noviembre de 1994, A2.
36. Ecuador Poverty Report, 13-15. Mientras que hasta un 90 por ciento de los niños del quintil de mayor gasto asiste a la escuela secundaria, sólo lo hace el 30 por ciento de los niños de los pobres urbanos y "prácticamente ninguno" de los hijos de los pobres rurales. Id., 14.
37. Sin embargo, a fines de 1994 se informó que el financiamiento del Gobierno para programas destinados a proteger a los niños, incluido el programa Operación Rescate de la Niñez, eran insuficientes, y que alrededor de 1.300.000 niños se hallaban "en situación de riesgo" porque carecían de toda protección social. Andean Newsletter, No. 97, 5, diciembre de 1994.
38. Véanse, inter alia, 2.f, 3.i-m, 29, 30, 33, 44-51, Carta de la Organización de los Estados Americanos, enmendada por el Protocolo de Buenos Aires (1967) y el Protocolo de Cartagena de Indias (1985), T.S. No. 1-E, OEA/Ser.A/2 Rev.3.
39. Véase en general, CIDH, "The Realization of Economic, Social and Cultural Rights", en Annual Report of the IACHR 1993, 523-24, OEA/Ser.L/V/II.85, doc.9 rev., 11 de febrero de 1994.
40. Declaración y Programa de Acción adoptado por la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, artículos 1-14; 1-25.
41. CIDH, Diez años de actividades, 322 (1982).
42. Resolución 1993/14, aprobada el 26 de febrero de 1993, Informe del Cuadragésimo Noveno Período Ordinario de Sesiones, E/CN.4/1993/122, sup.3, párrafo 11. El desarrollo humano sostenible "genera crecimiento económico pero lo distribuye equitativamente; [] regenera el medio ambiente en vez de destruirlo; [y] otorga derechos a las personas en vez de marginarlas. Es un desarrollo que asigna prioridad a los pobres, incrementa sus opciones y oportunidades y permite su participación en las decisiones que afectan sus vidas". Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano 1994, pág. iii.
CAPÍTULO III: DERECHO AL RECURSO JUDICIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN EL ECUADOR El análisis de la situación de los derechos humanos en Ecuador indica que muchas de las violaciones de los derechos fundamentales tienen su origen en deficiencias de la administración de justicia. Prácticamente todas las personas con quienes habló la Comisión sobre este asunto, entre ellas funcionarios gubernamentales, miembros del poder judicial y del Congreso y personas que han tratado de obtener justicia dentro del sistema, indicaron que la administración de justicia constituía un problema grave, con lo que lleva a afectar el ejercicio de una amplia gama de derechos y libertades garantizados por la Convención Americana. Consecuentemente en este informe se hará referencia a la situación de la administración de justicia en otros capítulos. La disposición de la Convención Americana que se relaciona más directamente con el derecho de la persona a la protección judicial es el artículo 25, que establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal competente para la protección de sus derechos fundamentales reconocidos por las leyes nacionales o la Convención Americana.1 El artículo 8 de la Convención Americana especifica además que el derecho a un pronunciamiento judicial justo en cualquier acusación penal o denuncia de orden civil, laboral, fiscal o de otra índole requiere que la persona sea "oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente". Finalmente, debe recalcarse que el compromiso de todo Estado parte en la Convención de "respetar y asegurar" el ejercicio de los derechos garantizados en virtud del artículo 1.1, exige que se establezcan los debidos mecanismos para hacerlos efectivos. Los tribunales, como mecanismo principal para interpretar y aplicar la ley, desempeñan una función fundamental para asegurar la efectividad de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias del sistema judicial y de la administración de justicia reducen la posibilidad del individuo de tener acceso a la justicia en todas las esferas de la vida.
Las reformas de 1992 a la Constitución ecuatoriana constituyeron un esfuerzo significativo para dar solución a algunos de los problemas en este campo. Las reformas y los cambios legislativos comprenden: aumento en el número de magistrados de la Corte Suprema y modificaciones en su jurisdicción y la ampliación de sus atribuciones de apelación; la creación del Consejo Nacional de la Judicatura;2 requisitos académicos y profesionales mayores para los jueces; nuevos métodos para determinar el presupuesto3 y los salarios de la rama judicial, y medidas para despolitizar el poder judicial. La misma Corte Suprema ha tomado medidas para solucionar los retrasos que experimenta la justicia.4 En un esfuerzo por hacer más eficaz el sistema, las reformas constitucionales de 1996 incorporan medidas adicionales, como el fortalecimiento de las atribuciones del tribunal encargado de la vigilancia constitucional.
Según informes, están bajo consideración propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos judiciales. En contraposición al actual procedimiento sumarial, éste, por ejemplo, haría uso de fiscales para presentar los cargos, los que serían fundamentados mediante investigaciones policiales. El fiscal y el abogado defensor tendrían la responsabilidad de suministrar las pruebas y el juez actuaría como árbitro neutral y vigilaría el cumplimiento de todos los requisitos procesales.5 Este sistema ha sido promovido en algunas esferas como más eficiente, transparente y flexible.6 En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indicó que el Poder Judicial está estudiando propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos, considerando que éste podría ser eficiente, transparente y flexible.
Con todo, subsisten problemas graves que continúan obstaculizando el ejercicio del derecho a la protección judicial. En forma breve, la información y denuncias recibidas por la Comisión indican que entre los obstáculos más serios están, primero, demoras generalizadas en todo el sistema judicial; segundo, barreras a la administración imparcial e independiente de la justicia, lo que incluye la corrupción dentro del sistema y la inestabilidad de algunos cargos judiciales; y tercero, carencia de acceso a los recursos judiciales debido a factores tales como la ausencia de defensores públicos y distribución inadecuada de los tribunales en las zonas rurales. También se recibieron denuncias en las que se alega que el sistema judicial no es eficaz en atender las quejas contra la policía y que los miembros de ésta y de las fuerzas de seguridad cometen delitos contra las personas impunemente. En general, parece que el sistema judicial del país carece de los recursos humanos y financieros indispensables y que ello contribuye en gran medida a cada uno de los problemas descritos anteriormente.7 Muchos sectores de la sociedad ecuatoriana expresaron a la Comisión su falta de confianza en la capacidad de los tribunales para administrar justicia en forma eficiente.
El artículo 25 de la Convención Americana garantiza el derecho de las personas a un "recurso sencillo y rápido" de protección judicial. El principio de que justicia demorada es justicia denegada encuentra eco en la estipulación del artículo 8, en el sentido de que la justicia exige que los procedimientos se realicen dentro de un plazo razonable. Las demoras son especialmente generalizadas en el campo de la justicia penal, como se indica más adelante en la sección sobre el derecho a la libertad y sobre la situación de los derechos humanos en el sistema carcelario ecuatoriano.
La Comisión se halla actualmente tramitando una serie de casos individuales en los cuales los principales alegatos se relacionan con la detención preventiva injustificadamente prolongada.8 En un caso el acusado estuvo en prisión preventiva por más de treinta meses y finalmente fue sentenciado a una pena de dos años de prisión. Otro caso similar se refiere a la situación de dos acusados que fueron detenidos por dos años y dos meses antes de que se aplicara una sentencia de dos años contra cada uno de ellos. En otro caso se examina la situación de un acusado detenido por espacio de 25 meses antes de que se desestimaran los cargos en su contra y fuera puesto en libertad. La Comisión también está tramitando un caso en el cual se alega que el acusado permaneció en situación de detención preventiva, mientras la investigación inicial (sumario) de los cargos, que no debe prolongarse por más de 60 días, se mantuvo abierta durante cuatro años. En otros dos casos en estudio, se ha confirmado que los acusados sufrieron detención preventiva durante cinco años. En cada caso, los cargos fueron desestimados.
La demora en someter a juicio a una persona acusada se traduce en una grave injusticia para quienes llevan varios años detenidos, particularmente si al final del juicio se les encuentra inocentes, así como para aquellos que se mantienen en prisión por períodos más largos que los que prescribe la sanción del delito cometido.
Tales demoras constituyen también injusticia para las víctimas de delitos que procuran un pronunciamiento judicial sobre el perjuicio recibido y exigen que la justicia identifique al responsable. La Comisión tramita actualmente varios casos en los que miembros de las familias de víctimas de asesinatos, cometidos hace varios años, han tratado en vano que se lleve ante la justicia a los agentes del Estado supuestamente responsables. Dos de esos casos se refieren a muertes ocurridas en 1992, dos a muertes ocurridas en 1993, y otro a un tiroteo triple ocurrido en 1993.
En casos extremos, las demoras pueden dar como resultado una forma de impunidad para el transgresor. La Comisión ha recibido varios informes de casos en los que se denuncian asesinatos por parte de agentes del Estado cuya determinación judicial fue impedida debido a que, antes de terminarse el juicio, había expirado el plazo de 10 años fijado por la ley de prescripción para los homicidios. La Comisión se halla actualmente tramitando un caso relacionado con una demanda presentada contra un miembro de la Policía Nacional que supuestamente golpeó brutalmente a un menor en 1989. La demanda se presentó en 1990, y fue tramitada por el Segundo Tribunal del Primer Distrito de la Policía Nacional. El agente fue eventualmente expulsado del cuerpo, debido a varias demandas pendientes en su contra, pero la acción judicial fue declarada prescripta en 1995.
Las demoras en el sistema judicial, sin embargo, no son exclusivas de los procesos penales. A la Comisión se le ha informado de personas que hace más de diez o doce años presentaron denuncias en materia civil y administrativa, cuyos casos siguen sin resolverse. Por ejemplo, la Comisión tramita actualmente una petición en la cual se alega que una demanda presentada en 1980 con respecto a una cuestión de propiedad de tierras no se había decidido aún en el momento en que la Comisión realizó la visita in loco en noviembre de 1994.
En conversaciones con jueces del sistema judicial, se informó a la Comisión que en algunos casos la demora se debe a ciertas presiones. Altos funcionarios gubernamentales mencionaron problemas causados por el creciente número de casos relacionados con el tráfico de estupefacientes. Un conocido jurista ecuatoriano indicó que se han dado ocasiones en que los jueces que conocen de casos de drogas reciben visitas de representantes de los acusados con el objeto de sobornarlos o amenazarlos o ambas cosas. En tales casos, es posible que los jueces estén poco dispuestos a tomar una decisión. Las quejas de corrupción generalizada dentro del sistema se refieren tanto a jueces como a abogados. La creación del Consejo Judicial, mediante las reformas constitucionales de 1992, tenía el propósito de centralizar y fortalecer los controles disciplinarios de la judicatura.
Han surgido dudas en cuanto a los períodos para los que se nombran a los jueces, así como sobre su remoción. Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el Congreso de candidatos escogidos, por partes iguales, por cada una de las ramas del Estado. Su período es de seis años escalonados y pueden ser reelegidos. Los jueces del nuevo Tribunal Constitucional serán nombrados por el Congreso a través de una selección presentada por cada una de las ramas del Gobierno y por algunos grupos que representan intereses sociales. Su período es de cuatro años y también podrán ser reelegidos. A la luz de la necesidad de imparcialidad judicial e independencia en la toma de decisiones, la brevedad de esos períodos ha sido identificada dentro de la judicatura como una fuente de preocupación. Las preocupaciones expresadas acerca del sistema de remoción de jueces se concentraron en la incompatibilidad de los procedimientos y la falta de transparencia en el proceso.
El acceso al recurso judicial es restringido para muchas personas. La ley requiere que todos los demandantes estén representados por un abogado; está prohibido entablar demandas pro se. Ante este requisito, la función del defensor público es obviamente de importancia decisiva para la cantidad de personas que carecen de recursos para obtener los servicios de un abogado privado. Se informó a la Comisión, sin embargo, que se dispone de sólo cuatro defensores públicos en cada una de las dos ciudades de mayor población, Quito y Guayaquil, las cuales tienen más de dos millones y tres millones de habitantes respectivamente. Según se informa, hay unas dos docenas de defensores públicos en todo el país. Lo que es más, estos abogados se encargan de una gran variedad de casos civiles, administrativos y penales.9 Este número es obviamente inadecuado, incluso si se tratara únicamente de defensores públicos para casos penales.
Las leyes del país requieren que las personas estén representadas por un abogado para poder tener acceso a la protección judicial. Según el sistema actual, los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de un abogado de su elección deben esperar hasta que haya un defensor público disponible. Esas personas tienen que esperar a menudo por largos períodos para tener acceso a la justicia. Esto va claramente contra los dictados de la Convención Americana. Como lo ha indicado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la discriminación en el ejercicio o disponibilidad de las garantías judiciales por razones de situación económica está prohibida según las disposiciones de los artículos 1.1, 8 y 24 de la Convención Americana.10
En ciertas zonas del país, particularmente en las zonas rurales, la incapacidad para acceder a la protección judicial es una consecuencia de la insuficiencia o la falta de los servicios y las instalaciones necesarios. La Comisión visitó una comunidad donde el tribunal más cercano estaba a nueve horas de viaje por carretera. La distribución y mantenimiento de las instalaciones tienen, desde luego, una relación directa con la disponibilidad de recursos, como la tienen muchos otros obstáculos que enfrenta el poder judicial. Los funcionarios judiciales comentaron a la Comisión, por ejemplo, que carecen aún de los elementos más rudimentarios de informática para llevar el control de los casos penales pendientes. Cualquier intento de solucionar la situación actual demandará el consenso entre las diferentes ramas del Gobierno en lo que respecta a la prioridad que debe darse a la administración de justicia y por ende al compromiso de asignar recursos adicionales. Aunque en algunos círculos gubernamentales se ha reconocido que se trata realmente de una situación crítica, el financiamiento continúa a niveles reducidos, no habiendo un incremento.
Las personas que entablan recursos judiciales contra un miembro de las fuerzas de seguridad del Estado pueden verse obstaculizadas por la mala utilización de tribunales de jurisdicción especial. El ejercicio de tal jurisdicción por parte de los tribunales policiales y militares no se limita solamente a aquellos casos que involucran situaciones de conducta en el ejercicio de las obligaciones de los miembros de tales instituciones. Con frecuencia, los acusados policiales y militares son juzgados por tribunales especiales por cargos relacionados con delitos comunes. Se informó a la Comisión que esos procesos no se hacen públicos, las audiencias en esas instancias se realizan a puerta cerrada, y los resultados no son fácilmente accesibles. Además, varias ONG indicaron su preocupación por la renuencia de esas instancias a dictar sentencias contra sus propios miembros. Un informe presentado en noviembre de 1995 por el Subsecretario de Policía al Presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso sobre acciones dentro de la jurisdicción de los tribunales policiales, indicaba que en casi ninguna de ellas se había dictado sentencia. De los 4.568 casos iniciados desde 1985, en 46 se habían dictado sentencias provisionales, y en 5 de ellos sentencias finales. La mayor parte de éstos seguían en trámite o habían sido archivados. Más de 50 se habían declarado prescriptos.
CONCLUSIONES
De conformidad con la Convención Americana, la protección judicial debe ser accesible, pronta y eficaz. El derecho a un proceso justo exige que la persona sea oída y que su caso se decida dentro de un plazo razonable. Como lo ha expresado la Corte Interamericana: "...la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos el acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del artículo 1.1 de la Convención".11
Además, los Estados partes se han obligado, de acuerdo con el artículo 1.1 de la Convención Americana, a proteger y asegurar el ejercicio de todos los derechos allí consagrados "mediante medidas idóneas para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia".(12) Compete a los tribunales administrar la justicia y brindar recursos eficaces en todos los casos en que se violen los derechos del individuo reconocidos en la legislación interna o en la Convención Americana. El derecho a la protección judicial y la función de los tribunales son de fundamental importancia.
Un poder judicial independiente y efectivo es elemento esencial de todo sistema democrático moderno. Es importante adecuar el sistema legal para que armonice con las metas económicas y de desarrollo del país, a fin de que no constituya una barrera al desarrollo y modernización del Estado.
RECOMENDACIONES
La Comisión recomienda que el Estado tome medidas prontas y amplias para corregir la dilación crónica que caracteriza la administración de justicia.
De acuerdo con el artículo 8.2.e de la Convención Americana, acerca del derecho de un demandado a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, la Comisión recomienda que se tomen medidas para dar prioridad a la protección de este derecho por medio de la asesoría de defensores públicos y para establecer normas que aseguren que quienes requieren este servicio lo reciban oportunamente.
En vista de que los demandantes deben estar representados por un abogado para poder presentar sus reclamos, debe aumentarse el número de defensores públicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio esté al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la protección judicial y para defender un derecho protegido.
De acuerdo con los términos de la Convención Americana y su jurisprudencia en esta materia, la Comisión recomienda que el Estado adopte las medidas internas necesarias para limitar la aplicación de la jurisdicción especial de los tribunales policiales y militares a aquellos delitos de naturaleza específicamente policial o militar, y asegure que todos los casos de violaciones de los derechos humanos se sometan a los tribunales ordinarios.
La Comisión reconoce los esfuerzos del Estado y lo anima para que continúe intensificando sus esfuerzos en favor de la reforma judicial, tanto a través de medidas internas como de la ayuda técnica y financiera que puedan brindarle las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. Sin un incremento de recursos humanos y materiales y la creación de un sistema moderno, no se podrán superar los problemas de la administración de justicia.
1. El texto completo del artículo 25 establece que:
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. El Gobierno señaló en sus observaciones a este informe que el Congreso tiene en estudio un proyecto de ley orientado a determinar la integración, forma de elección de los miembros, estructura y funciones de este Consejo.2. Los Estados partes se comprometen:
a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
3. Sin embargo, informes preliminares indican que estas medidas para aumentar el presupuesto judicial fueron frustradas cuando el Congreso aprobó presupuestos judiciales substancialmente reducidos para 1994 y 1995.
4. Algunas de éstas se abordan con más detalle en la sección sobre la situación del sistema penitenciario, ver infra, capítulo VII.
5. Véase: J. Espinoza Ramírez con E. Moreno, "Reforma Judicial en Ecuador", en Judicial Reform in Latin America and the Caribbean, World Bank Technical Paper No. 280, en págs.192, 193 (M. Rowat, W. Malik & M. Dakoulias, comps., 1995).
6. Id., pág. 194.
7. El Gobierno señaló en sus observaciones del 19 de marzo de 1997 que los recursos económicos asignados a la función judicial han sido incrementados, pero indicó que éstos resultan insuficientes, lo que genera retraso en los procedimientos judiciales.
8. Referencias a los casos actualmente en trámite por la Comisión no indican un juicio anticipado sobre los hechos o las quejas; esas referencias son solamente ilustrativas y consisten en información que es del dominio público.
9. Según se informa, algunas facultades de derecho y fundaciones privadas ofrecen servicios de asistencia legal ad hoc, pero estos esfuerzos no están organizados ni programados en forma centralizada y los estudiantes de derecho, como es obvio, no tienen experiencia. En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno señaló que han sido tomadas algunas medidas para mejorar la situación, y que ha implementado un programa de mejoramiento de este sistema con la asistencia del Instituto Latinoamericano de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente.
10. Véase en general: Opinión Consultiva OC-11/90 de agosto 10 de 1990 "Excepciones al requisito de agotar los recursos de jurisdicción interna (artículo. 46(1), 46(2) y 46(2)(b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)", Ser. A No. 11.
11. Id., pár. 34.
12. Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987 "El Habeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías (artículos 27.2, 25.1 y 7.6) Convención Americana sobre Derechos Humanos", Ser. A No. 8, pár. 25.
CAPÍTULO IV: DERECHO A LA VIDA
El derecho a la vida reviste especial importancia, porque es la base esencial para la realización de los demás derechos, y así lo reconoce la ley ecuatoriana. El Artículo 19.1 de la Constitución de Ecuador consagra que: "El Estado garantiza la inviolabilidad de la vida y la integridad física. No existe pena de muerte. La tortura y todos los tratos inhumanos o degradantes están prohibidos".1
La Convención Americana garantiza el derecho a la vida en el artículo 4, el cual consagra en su parte pertinente que:
Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.
El derecho a la vida es una norma imperativa bajo el derecho internacional, y como lo establece el artículo 27 de la Convención, no puede ser derogado bajo ninguna circunstancia.
La Comisión ha recibido varias quejas en las que se alega la muerte de personas por parte de agentes del Estado del Ecuador en violación de este derecho.2 Las alegaciones que fueron puestas en conocimiento de la Comisión son aisladas pero consistentes. Se ha denunciado en varios casos que miembros de la Policía Nacional han sido responsables de asesinatos, pero han quedado en la impunidad debido a la práctica de juzgar los casos que involucran como acusados a miembros de la Policía en tribunales especiales de Policía. También han habido casos en los cuales miembros de las fuerzas armadas fueron acusados de asesinatos o desapariciones, pero los crímenes no fueron investigados ni sancionados. Una excepción notable es la sentencia recientemente dictada en el caso Restrepo (discutido infra).
Las cifras anuales reveladas por la organización no gubernamental ecuatoriana CEDHU resumen la información y denuncias de abuso de poder o de fuerza recibidas durante este período. En 1995, la CEDHU informó 34 violaciones al derecho a la vida y 2 desapariciones.3 A fines de 1994, la CEDHU registró 20 violaciones al derecho a la vida y 4 desapariciones.5 Para 1993, la CEDHU indicó 24 violaciones al derecho a la vida y 4 casos de desapariciones.
Los tipos de denuncias sobre las cuales la Comisión ha recibido información incluyen: asesinatos por parte de miembros de las fuerzas de seguridad (policía y militar), muertes bajo custodia oficial, excesos en el uso de la fuerza por parte de las fuerzas de seguridad, asesinatos y persecución por parte de grupos de tipo paramilitar, y desapariciones.
A. Denuncias de homicidios que se atribuyen a miembros de las fuerzas de Seguridad
Actualmente, la Comisión tiene bajo consideración varias denuncias recibidas durante su visita in loco, las cuales alegan ejecuciones arbitrarias por parte de agentes del Estado. La primera, relacionada con un hecho ocurrido en 1992, alega que un policía disparó y mató a un menor de 16 años de edad que se hallaba embriagado. La segunda, relacionada con un hecho ocurrido en 1993, alega que un policía disparó arbitrariamente y mató a una persona que caminaba por una calle pública. En un caso similar se alega que un policía, actuando fuera del ámbito de sus obligaciones, disparó y mató a un joven en la calle en 1987. Otro caso, relacionado con un hecho ocurrido en 1993, alega que miembros de las fuerzas militares que realizaban una batida contra actividades criminales, entraron a una casa, disparando y matando a tres personas desarmadas, una de ellas físicamente incapacitada. Cada uno de los casos anteriores fue presentado ante la Comisión sobre la base del alegato adicional de que los procesos internos de justicia no habían logrado determinar la responsabilidad por esos supuestos homicidios.
B. Casos relativos a muertes de individuos que se encontraban bajo custodia Oficial
La Comisión está analizando varias denuncias que alegan que la muerte de individuos que se encontraban bajo custodia oficial implican la responsabilidad del Estado por la violación del derecho a la vida. En un caso, relacionado con un hecho ocurrido en 1992, se alega que agentes policiales ubicaron a un individuo sospechoso de haber disparado contra un oficial policial, arrojaron al sospechoso a la calle desde la ventana de un segundo piso y se lo llevaron en un automóvil de la policía. Su cuerpo, que supuestamente mostraba señales de tortura y una herida fatal de bala, apareció posteriormente en la morgue. En otro caso, que data de un hecho ocurrido en 1993, se alega que los cuerpos de tres personas que habían sido detenidas por la policía aparecieron en la morgue local un par de horas después. Cada uno de ellos mostraba supuestamente señales de tortura y heridas de bala. Los recurrentes de cada caso alegan que las autoridades locales no investigaron y tramitaron adecuadamente estas denuncias.
C. Denuncias alegando abuso en el uso de la fuerza por parte de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
Las medidas de ajuste económico y las reformas legislativas han producido oleadas de protestas y huelgas en Ecuador durante los últimos años. Han habido varias huelgas generales, al igual que ocupaciones de instalaciones oficiales por parte de grupos manifestantes. Una significativa parte de esta actividad se ha concentrado en la capital, pero se han visto afectadas áreas a lo largo del país. Algunas de estas actividades han conducido a hechos de violencia, y se han reportado heridos tanto entre los manifestantes como a los miembros de las fuerzas públicas de seguridad responsables de mantener el orden.
Sin embargo, ha surgido una preocupación especial por los informes de muertes resultantes de tales enfrentamientos. En enero de 1995, los grupos de derechos humanos informaron que miembros de la Policía Nacional habían disparado contra un grupo que protestaba frente a la Universidad Nacional, y que un estudiante secundario había muerto como resultado de haber recibido un disparo de bala "dumdum", que explotó en su cuerpo afectando sus órganos internos.6 Los informes de prensa contenían declaraciones del Gobierno según las cuales los disparos habían sido hechos por personas sin identificar que se habían infiltrado entre los manifestantes. Funcionarios gubernamentales también señalaron que dos oficiales de policía habían sido heridos por disparos de pistola, y seis por piedras arrojadas por los manifestantes. Una muerte similar fue reportada en noviembre de 1994.7 En noviembre de 1995, se informó que una estudiante de educación secundaria, quien se encontraba en las cercanías de una protesta de los estudiantes de la Escuela Montúfar, murió de una fractura en el cráneo después de haber sido golpeada en la cabeza por una bomba de gas lacrimógeno.
La Comisión también ha recibido información detallada en relación con operaciones contra actividades criminales llevadas a cabo por las fuerzas militares y policiales que han conducido a muertes de civiles. Por ejemplo, en marzo de 1993, fuentes de los medios de difusión y de los grupos de derechos humanos informaron que miembros del Grupo de Operaciones Especiales de la Policía Nacional llevaron a cabo una operación en la que se disparó contra una mujer de edad muy avanzada.
En algunos casos, los informes de los medios de comunicación han señalado un cuidadoso control por parte de las fuerzas gubernamentales;8 en otros casos, los informes han expresado preocupación. El uso de la fuerza en el cumplimiento de los deberes de hacer cumplir la ley debe estar circunscrito estrictamente a las circunstancias en las que la fuerza sea necesaria y proporcionada. Para ilustrar ello, el Artículo 3 del Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, establece que: "Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas". La CIDH es plenamente consciente de que es el papel del Gobierno mantener la paz y la seguridad dentro del territorio nacional, y que las situaciones de tensión social plantean desafíos especiales. La Comisión desea reiterar, sin embargo, que dichos desafíos deben ser enfrentados con acciones enmarcadas dentro del derecho interno e internacional.
D. Denuncias de persecución por parte de grupos de tipo paramilitar
La Comisión recibió varios informes de homicidios y persecución por parte de grupos de tipo paramilitar que operan en algunas regiones del país, particularmente en La Sierra rural. La Comisión actualmente está tramitando un caso en el cual se alega que una comisión local se hallaba operando al estilo de una banda paramilitar, aterrorizando a personas de la comunidad. Se alegaba que estos tres hombres habían irrumpido en casas particulares, incendiado edificios, detenido arbitrariamente y torturado a otras personas, y habían disparado y muerto a un miembro de la comunidad en marzo de 1993. Los peticionarios alegaban que a pesar de sus repetidas protestas ante los responsables de hacer cumplir la ley en el área, no se había hecho nada para investigar o detener a este grupo.
E. Denuncias relativas a desapariciones
Ecuador no ha sufrido los efectos de desapariciones masivas o generalizadas, pero ha tenido una serie de casos esporádicos. Los informes señalan que ocurrieron cerca de 25 a 30 desapariciones forzadas entre 1985 y 1995, muchas de las cuales tuvieron lugar entre 1985 y 1988.9
El Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias de las Naciones Unidas informó de 17 casos de desapariciones en Ecuador entre 1985 y 1992.10 De los 17 casos, el paradero o suerte de la persona o personas desaparecidas ha sido presuntamente aclarado en once casos.11 CEDHU, con sede en Quito, reportó cifras algo mayores durante ese período. El grupo de trabajo no reportó nuevos casos en 1993 ni 1994, pero informó la transmisión de tres nuevos casos en 1995. Cada uno de ellos involucraba la supuesta detención de ciudadanos peruanos por parte de las autoridades ecuatorianas durante el período del conflicto fronterizo no declarado entre ambos países. Dos de esos casos fueron aparentemente aclarados, y uno sigue pendiente.12
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se halla actualmente tramitando casos relacionados con supuestas desapariciones a manos de agentes del Estado ecuatoriano en 1988 y 1989. El caso de Consuelo Benavides fue presentado por la Comisión a la Corte Interamericana de Derechos Humanos en marzo de 1996. La Comisión recibió una serie de peticiones en las que se alegaba la desaparición y presunta detención de peruanos dentro del territorio del Ecuador durante el período del conflicto en la región fronteriza, y aún está procurando aclarar la situación de una persona supuestamente detenida a fines de enero de 1995, que aparentemente aún no ha podido localizarse.
Uno de los desarrollos más notables en relación con esta categoría de casos fue la decisión tomada el 27 de junio de 1995 por parte de la Corte Suprema acerca de la condena y sentencia de siete miembros de la Policía Nacional por la desaparición de Andrés y Santiago Restrepo. Los hermanos, que tenían 17 y 14 años de edad al momento de su desaparición, fueron detenidos por la Policía cuando conducían juntos el 8 de enero de 1988, y nunca fueron vistos de nuevo. El caso es ampliamente conocido en todo Ecuador, así como en Colombia y en el exterior. En respuesta a la movilización que se dio en torno de este caso, el 13 de julio de 1990 el Presidente Borja estableció una Comisión Especial Investigadora. El Informe final, que fue entregado al Presidente y se hizo público el 2 de septiembre de 1991, descartó varias teorías que habían sido utilizadas para encubrir los crímenes y concluyó, sin lugar a dudas, que la policía había sido responsable de su desaparición forzada y muerte. El mismo día que fue presentado el Informe, el Presidente Borja disolvió el Servicio de Investigación Criminal, que fue responsable de llevar a cabo los crímenes y de intentar ocultarlos.
La Corte Suprema dictó su sentencia el 15 de noviembre de 1994 y la confirmó el 27 de junio de 1995. Los oficiales Guillermo Llerena y Víctor Camilo Badillo fueron sentenciados a cumplir 16 años por el homicidio de Santiago y Andrés, quienes tenían entonces 14 y 16 años. El Coronel Trajano Barrionuevo, el Teniente Manuel Sosa y la Subteniente Doris Morán fueron sentenciados a ocho años de prisión por su complicidad en los homicidios. El antiguo Comandante de la policía, General Gilberto Molina, y el Oficial Hugo España fueron sentenciados a dos años como colaboradores después del hecho. Más de 30 individuos fueron absueltos. Sin embargo, aquellos interesados en el caso mediante el derecho de acusación privada han indicado su extrema decepción por la falla del poder judicial de remediar plenamente los delitos y esclarecer la responsabilidad del Estado en la materia.
CONCLUSIONES
La adecuada administración de justicia es un elemento esencial para garantizar que las personas responsables de violaciones al derecho a la vida y otros derechos sean identificadas, declaradas responsables y castigadas. La Convención Americana exige que todas las presuntas violaciones al derecho a la vida sean investigadas adecuadamente; donde este derecho haya sido violado, la persona o personas responsables deben ser identificadas y sometidas a los procedimientos penales adecuados, los sobrevivientes de las víctimas deben ser indemnizados, y se deben adoptar medidas para evitar la nueva comisión de violaciones.
Los casos bajo estudio por parte de la Comisión comparten el alegato común de que los procesos internos que el Estado debe aplicar en respuesta a las presuntas violaciones de los derechos fundamentales eran ineficaces o inexistentes. La aserción de que un individuo ha sido privado arbitrariamente de su derecho a la vida requiere una rápida y profunda investigación. Las Naciones Unidas, de acuerdo con la resolución 1989/65 del Consejo Económico y Social, establecieron normas detalladas para tales investigaciones en sus "Principios de la Prevención e Investigación Efectiva de Ejecuciones Ilegales, Arbitrarias y Sumarias".
Las denuncias sobre alegaciones de abusos y crímenes por parte de ciudadanos privados dan lugar a un deber correspondiente de parte de las autoridades para investigar y tomar las medidas adecuadas. Tal sería el caso, por ejemplo, cuando se alega que individuos actuando como bandas de tipo paramilitar son capaces de aterrorizar residentes locales a su voluntad. Los ciudadanos deben tener acceso efectivo a las protecciones que el Estado está obligado a otorgarles.
El Gobierno de Ecuador ha reconocido que la protección de los derechos humanos es un deber nacional vital y, en consecuencia, ha realizado cursos de entrenamiento en derechos humanos para algunos miembros de las fuerzas públicas de seguridad. La clase de entrenamiento especializado se traduce en una contribución muy importante en la creación de una cultura de respeto a los derechos humanos. Esta clase de programas pensados hacia el futuro son un importante paso. La República del Ecuador debe, sin embargo, adoptar medidas adicionales y eficaces, a través de la acción de cada rama del Gobierno, a fin de inculcar dentro de sus fuerzas públicas de seguridad la primacía del derecho a la vida y los derechos humanos en general.
RECOMENDACIONES
La Comisión insta a la República del Ecuador a aprovechar las ventajas que ya ha alcanzado en el desarrollo de capacitación en derechos humanos para algunos miembros de sus fuerzas de seguridad, y en la investigación y trámite de algunos casos de violaciones, para asegurar que se adopten medidas adecuadas que prevengan y respondan a las violaciones, y para asegurar que se de una respuesta apropiada en todo caso en que se alegue que el derecho a la vida ha sido violado. En consecuencia, la Comisión recomienda:
Que el Estado se comprometa a realizar investigaciones rápidas, exhaustivas e imparciales en todos los casos de desapariciones que aún no han sido resueltos, enjuicie y sancione a los responsables e indemnice a los sobrevivientes de las víctimas. Dicho deber prevalece hasta que la suerte de las víctimas haya sido esclarecida y se hayan cumplido las obligaciones.
Que el Estado actúe para asegurar que las denuncias que aleguen una violación a los derechos humanos por parte de un miembro de la policía o de las fuerzas armadas, sean investigadas de manera inmediata y exhaustiva, y cada caso tramitado de manera apropiada, y a través de mecanismos judiciales civiles.
Que el Estado adopte las medidas necesarias para garantizar que los miembros de las fuerzas públicas de seguridad que se encuentran bajo investigación por presuntas violaciones al derecho a la vida sean suspendidos de sus deberes, los cuales implican la prohibición del uso o el acceso a armas de fuego, mientras se resuelve definitivamente la denuncia.
Que el Estado implemente las medidas necesarias para garantizar que las fuerzas de policía encargadas de vigilar protestas y manifestaciones, reciban capacitación especializada sobre control de multitudes.
Que el Estado desarrolle estrategias adicionales para responderle a la ciudadanía por las denuncias de actividades a manos de actores paramilitares. Esto podría, por ejemplo, incluir el estudio de la localización regional de las fuerzas de seguridad pública para determinar si sectores específicos necesitan de mayor protección, y la revisión de sistemas encaminados a garantizar la responsabilidad de secciones locales de policía.
Que el Estado adopte las medidas legislativas necesarias para asegurar que las violaciones graves de los derechos humanos, tales como las ejecuciones ilegales, las desapariciones y la tortura, no estén sujetas a prescripción.
La Comisión insta al Estado a que ratifique el Protocolo de la Convención Americana sobre Abolición de la Pena de Muerte y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
1. Ecuador puso fin a la aplicación de la pena de muerte en 1897. Como indicó el Gobierno en sus observaciones del 19 de marzo de 1997, Ecuador ha sido parte del Convenio que proscribe el genocidio desde 1985, y consistentemente ha expresado su condena a prácticas de genocidio y limpieza étnica en varios foros internacionales.
2. En este capítulo y en todo el informe, la Comisión hace referencia a denuncias recibidas. La Comisión no prejuzga de modo alguno el resultado final de estas denuncias que se encuentran en estado de tramitación en el sistema de peticiones individuales. Sin embargo considera de interés, sin mencionar los nombres de las víctimas, hacer referencia en general a los contenidos de ciertas denuncias. Esto es consistente con la práctica que hace mucho tiempo viene siguiendo la Comisión en este tipo de informes.
3. CEDHU, "Derechos del Pueblo," No. 91, p. 3, 10-11, enero de 1996.
4. CEDHU, "Derechos del Pueblo," No. 85, p. 11-12, enero de 1995.
5. CEDHU, "Derechos del Pueblo," No. 79, p. 6, enero de 1994.
6. CEDHU, "Derechos del Pueblo", No. 86, p. 6, marzo de 1995; No. 81, p. 8, mayo de 1994.
7. CEDHU, "Derechos del Pueblo", No. 79, pág. 8, enero de 1994.
8. Ver, p.e., Informe Semanal de Latinoamérica, "Huelga general transcurrió pacíficamente", pág. 64, 17 de febrero de 1994.
9. En agosto de 1996, Hugo España, ex-miembro del Servicio Criminal de Investigación [SIC], presentó alegaciones que una rama especial del SIC, conocida como el SIC-10, ha llevado a cabo una serie de actividades extrajudiciales en un período de años, incluyendo la tortura y desaparición de 150 o más víctimas. El señor España indicó a un periodista las localidades donde supuestamente se encuentran dos cementerios clandestinos donde están enterradas esas víctimas. Varios informes indican que esas alegaciones no han sido confirmadas, y que un comité especial ha sido establecido por el Congreso Nacional del Ecuador para investigarlas.
10. "La mayoría [de estos casos] se referían a personas que habían sido, según se informa, arrestadas por miembros del Servicio de Investigación Criminal de la Policía Nacional. Las desapariciones ocurrieron en Quito, Guayaquil y Esmeraldas. En tres casos, las víctimas eran niños". ONU, Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias. E/CN.4/1995/36, pág. 33, 30 de diciembre de 1994.
11. Nueve casos fueron aclarados gracias a las respuestas proporcionadas por el Gobierno: dos personas fueron detenidas, dos habían sido extraditadas al Perú, tres estaban muertas, una estaba en el extranjero, y una escapó de la detención. Dos casos fueron aclarados por fuentes no gubernamentales: una persona había sido puesta en libertad luego de ser detenida, y una estaba muerta. ONU, Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias. E/CN.4/1994/26, 22 de diciembre de 1993, pág. 48.
12. Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias. E/CN.4/1996/38, 15 de enero de 1996, párr. 160-165.
CAPÍTULO V: DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL
Una de las áreas de mayor preocupación para la CIDH con respecto a la situación de los derechos humanos en el Ecuador es el trato de los detenidos por la policía y las fuerzas de seguridad. Aunque existió una época en la que las autoridades nacionales habían reconocido que la tortura era utilizada como método de represión política,1 informes indican que la tortura y el maltrato son ahora aplicados principalmente en conexión con investigaciones penales. La Comisión ha recibido un número de informes que detallan tratos inhumanos y torturas de detenidos por parte de agentes públicos con el propósito de forzar confesiones. Tales violaciones han sido denunciadas a lo largo de todo el país.
La tortura y el trato inhumano están prohibidos por las normas internas e internacionales obligatorias para Ecuador. "La tortura y todos los tratos inhumanos o degradantes" están prohibidos por el artículo 22 de la Constitución. El artículo 22(19)(f) señala que ningún implicado en un proceso penal puede ser obligado a hacer una declaración en su contra. El artículo 128 del Código de Procedimiento Penal consagra que un acusado no puede ser obligado, mediante coacción física o moral, a implicarse a sí mismo; están prohibidos los métodos que utilizan la violencia o las drogas, o aquellos que de algún modo interfieren con una declaración rendida libremente. El Código Penal establece que los agentes de policía o de las fuerzas de seguridad que forcen las declaraciones mediante "azotes, encarcelamiento, amenazas o tortura" estarán sujetos a penas de prisión de 2 a 5 años. "Las personas que hayan ordenado o ejecutado una orden para torturar prisioneros o detenidos manteniéndolos incomunicados por más tiempo del que la ley permite, o mediante el uso de grillos, cepos, barras, esposas, cuerdas, celdas (de castigo) no higiénicas, u otras formas de tortura, serán castigados con uno a cinco años de prisión, y la privación de sus derechos políticos, por el mismo período de tiempo".2
Como Estado parte de la Convención Americana, Ecuador está obligado por las normas consagradas en el artículo 5 que reconoce el derecho de toda persona "a que se respete su integridad física, psíquica y moral" y prohíbe el uso de la tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes".3 La prohibición de la tortura y el trato inhumano es absoluta; los términos del artículo 5 no pueden ser derogados en ninguna circunstancia. La distinción entre estos términos se basa principalmente en las características, el propósito y el grado de severidad del tratamiento de que se trate.4 Dentro del sistema interamericano de derechos humanos, se entiende por tortura:
todo acto intencionalmente realizado en virtud del cual se inflige dolor o sufrimiento físico o mental a una persona para los propósitos de una investigación criminal, como medio de intimidación, como castigo personal, como medida preventiva, como sanción o para cualquier otro propósito. También se entenderá como tortura el empleo de métodos destinados a destruir la personalidad de la víctima o a disminuir su capacidad física o mental, incluso si no causan dolor físico o angustia mental.5
El uso de la tortura y los tratos inhumanos por parte del personal de seguridad y encargado de hacer cumplir la ley ha sido objeto de atención y preocupación internacional.6 El Relator Especial de la ONU sobre tortura informó que durante 1995, transmitió información sobre veinticuatro casos individuales al Gobierno del Ecuador, y una solicitud de acción urgente.7 Durante 1994, informó la tramitación de tres casos en los que se alegaban torturas y abusos por parte de la policía y las fuerzas armadas, dos de los cuales involucraban múltiples víctimas, y realizó el seguimiento de seis casos que databan de 1992-93.8
Los grupos nacionales de derechos humanos, también han informado acerca de casos de tortura y tratos inhumanos. CEDHU presenta nuevos casos en casi todas las ediciones de su publicación mensual "Derechos del Pueblo", y publica una síntesis anual de sus estadísticas de derechos humanos. Las estadísticas de 1995 indicaban que la CEDHU había recibido quejas o información en las que se alegaba que 63 personas habían sido víctimas de torturas.9 Las estadísticas para 1994 informaban alegatos de tortura contra 82 personas.10 ALDHU informó en un estudio correspondiente a 1992-1933 que más del 50% de la población carcelaria manifestó haber sido castigada con el propósito de forzar una declaración.11
El Gobierno ecuatoriano en sus observaciones con respecto a este informe, reconoció que el uso de la tortura y los malos tratos por parte de la policía ha sido periódicamente identificado por parte de las autoridades nacionales como un problema, las cuales han adoptado algunas medidas como respuesta. Cabe destacar que en septiembre de 1991, el Presidente Borja expidió los decretos No. 2693 y 2694 aboliendo el Servicio de Investigación Criminal (SIC) de la Policía Nacional. Los decretos fueron anunciados el día en que el Presidente recibió el informe de la Comisión Internacional designada para investigar la desaparición de los hermanos Restrepo. A lo largo de las administraciones de Febres Cordero y de Borja, las denuncias contra el SIC alegaban que sus miembros practicaban la tortura como algo natural. La erradicación del SIC fue un esfuerzo para enfrentar estas graves denuncias.
Se planeó que el SIC fuera reemplazado por la Policía Judicial, un cuerpo técnico especializado para la investigación penal, consagrado en el Código de Procedimiento Penal, mientras tanto el Comandante General de la Policía y el Subsecretario de Justicia monitorearan las actividades de investigación. Limitaciones presupuestarias fueron citadas como impedimento para la implementación de este plan, y la Oficina de Investigación del Delito (OID) designada para reemplazar el SIC continuó bajo el control de la Policía Nacional. Mientras tanto, se le informó a la Comisión durante su visita que funcionarios del SIC fueron transferidos a la OID, y que una delegación conformada por representantes de CEDHU, la Asociación para Derechos Humanos, y un miembro de Congreso hizo una visita a la OID y encontró lo que se presumen son instrumentos usados para torturar a los detenidos. Hallaron cables eléctricos, una capucha, un palo, y un tanque supuestamente usado para sumergir y someter a las victimas a un punto de asfixia. Se denunció que estas eran las herramientas utilizadas previamente por el SIC. Los informes indican que la Policía Judicial comenzó sus operaciones en Quito a fines de 1994 y paulatinamente se extenderá a todo el país.
La CIDH estudia actualmente varias peticiones que denuncian la ejecución de actos de tortura o tratos inhumanos por miembros de la Policía o fuerzas se seguridad. Uno de los casos plantea cargos de que en 1993 miembros de la policía comenzaron a tomar una serie de represalias contra una persona que contribuyó a implicarlos en un delito. Los peticionarios alegan que la víctima fue arrestada arbitrariamente, golpeada y mantenida presa por un período de días, durante el cual fue sometida a golpes, la práctica conocida como "el submarino" (inmersión de la cabeza o el cuerpo de la víctima prácticamente hasta el punto de sofocación) y la aplicación de corriente eléctrica, con el propósito de coaccionar una falsa confesión.
Varios de los casos presentados a la Comisión que se relacionan principalmente con el derecho a la vida involucran alegatos de tortura. En un caso, al que se hace referencia en la sección IV.B, se alega que la policía arrojó a un sospechoso a la calle desde la ventana de un segundo piso, y que el sospechoso fue nuevamente torturado antes de ser muerto. La autopsia oficial registra una serie de heridas anteriores al fallecimiento, con extensas áreas de equimosis, hematomas, escoriaciones y quemaduras. En el otro caso referido en esa sección se alega que los cuerpos de tres víctimas de disparos mostraban señales de tortura. Las autopsias oficiales mostraban áreas localizadas de escoriaciones y hematomas, incluso alrededor de las muñecas de la víctima. En otro caso que se halla en estudio, se alega que un detenido que falleció mientras estaba arrestado en 1994 de una presunta sobredosis de cocaína, había sido sometido a severos maltratos físicos inmediatamente antes de su muerte. La autopsia oficial registra áreas de equimosis, hematomas, escoriaciones y lesiones causadas por la aplicación de calor.
El artículo 5 y la interrogación de detenidos
La mayor parte de los casos en estudio en los que se alegan torturas o trato inhumano sostiene que los miembros de las fuerzas de seguridad emplearon métodos de presión física y/o psicológica para coaccionar a los detenidos a firmar "confesiones". Nueve casos, que datan de 1991 a 1994, involucran cargos contra agentes de la policía en Quito y localidades de todo el país. La mayoría sostiene que los detenidos fueron mantenidos incomunicados mientras se aplicaba la presión física o psicológica. En todos los casos se alega que los métodos empleados involucraron el uso de fuerza bruta, como golpes, puñetazos y puntapiés. En varios casos se alega que la policía introdujo gas en una capucha colocada sobre la cabeza de la víctima hasta casi sofocarla. En dos casos adicionales se alega el uso del "submarino". En cinco casos se alega que se aplicó corriente eléctrica a la piel de las víctimas, en varias partes del cuerpo, incluso en dos casos a los órganos genitales. En cada uno de los casos anteriores, los certificados médicos oficiales informan haber hallado áreas de escoriaciones, hematomas, equimosis, lesiones o quemaduras, y en dos de ellos, rotura de huesos.
En dos casos que se hallan en estudio, que datan de 1995 y 1993 e involucran múltiples víctimas, se alega que los miembros de las fuerzas armadas emplearon presión física para obligar a los detenidos a firmar declaraciones falsas. Los alegatos incluyen golpes y la aplicación de electricidad en un caso, y la privación de alimentos, la casi sofocación con una capucha, la aplicación de electricidad a los órganos genitales y otros métodos en el otro caso. En ambos casos los recurrentes alegan que también se aplicó presión psicológica, incluidas amenazas de muerte. Sostienen que los detenidos fueron mantenidos incomunicados por espacio de 15 días en el primer caso, y por períodos de ocho a once días en el segundo.
La Comisión ha tomado nota de la decisión de la Corte Suprema de agosto de 1996, en la cual rechazó la admisibilidad de las confesiones obtenidas mediante tortura y revirtió la sentencia contra los detenidos en el "Caso Putumayo". La Comisión valora esta decisión judicial como una respuesta significativa y apropiada con respecto al uso de coacción contra los detenidos.
El artículo 5 y la disciplina en la prisión
La conducta y la disciplina de los prisioneros es responsabilidad del Departamento de Diagnóstico y Evaluación de cada establecimiento penal. Los problemas de disciplina deben ser reportados siguiendo la cadena de mando, desde el guardia hacia su superior, hasta el Director del establecimiento, y de allí al Departamento de Diagnóstico y Evaluación. Si un interno comete un acto de fuerza o de violencia, el guardia tiene instrucciones de ponerlo en una celda aislada, sin violar su "integridad física o moral".12 Los principios orientadores especifican que luego de un proceso de investigación y resolución del incidente, se aplica un conjunto de parámetros con base a los cuales se deben evaluar las infracciones. El castigo generalmente indicado se refiere a un período de confinamiento solitario y/o suspensión de los privilegios de las visitas por un determinado período.
Sin embargo, la información que se halla en estudio por parte de la Comisión suscita la preocupación de que las medidas que causan sufrimiento físico o psicológico puedan ser utilizadas por algunos guardias de la prisión como forma de intimidación o disciplina. "La tortura y la porra" han sido identificadas como métodos de disciplina carcelaria por la organización no gubernamental Asociación Latina para Derechos Humanos (ALDHU), la cual afirmó que los derechos humanos de los prisioneros son "violados constantemente".13 La ALDHU informó que los guardias de la prisión violan el procedimiento prescrito e imparten "disciplina" mediante el uso de golpes y otras formas de violencia física y mental.14 Además, se ha señalado que en todos los establecimientos existen "celdas de castigo" con condiciones higiénicas y de espacio particularmente deficientes.15 La Comisión observa que al ser preguntado a este respecto, un funcionario carcelario del Centro de Rehabilitación Número 2 indicó que sus instalaciones no poseían ninguna celda de castigo, sólo celdas de aislamiento.
La Comisión está actualmente tramitando dos casos en los cuales los recurrentes sostienen que los guardias de la prisión golpearon a los presos como una forma de control o castigo. Uno de los casos se refiere a hechos ocurridos en 1990, y alega que el guardia golpeó al prisionero en la cabeza con una cachiporra. El otro data de 1993, y alega que tres guardias golpearon a un prisionero, causándole serias lesiones internas.
El artículo 5 y la detención en condiciones de incomunicación
La detención en condiciones de incomunicación se describe como la situación de una persona bajo custodia oficial, a quien se impide la comunicación con el mundo exterior. Por lo tanto, aquellos responsables de la detención poseen el control exclusivo sobre la suerte del detenido.
El artículo 130 del Código de Procedimiento Penal contempla la detención en calidad de incomunicado solamente (1) en virtud de una orden de una autoridad judicial, y (2) por un período de no más de 24 horas. La prohibición de la detención en calidad de incomunicado por más de 24 horas está reafirmada en el artículo 19.17.g de la Constitución. A pesar de estas limitaciones legales, la Comisión ha recibido denuncias indicando que muchos individuos son sometidos en el período inicial siguiente al arresto a este trato durante días, y aún semanas. El abuso de esta medida excepcional coloca al individuo en una situación de vulnerabilidad innecesaria, y puede constituir en sí misma una forma de maltrato:
...el aislamiento prolongado y la incomunicación coactiva a los que se ve sometida la victima representan, por sí mismos, formas de tratamiento cruel e inhumano, lesivas de la integridad psíquica y moral de la persona y del derecho de todo detenido al respeto debido a la dignidad inherente al ser humano, lo que constituye, por su lado, la violación de las disposiciones del artículo 5 de la Convención...16
Amnistía Internacional ha advertido que "la tortura ocurre principalmente durante los primeros días de custodia del detenido. Tales horas vulnerables son usualmente de incomunicación, cuando las fuerzas de seguridad mantienen un control total sobre la suerte del detenido, negándole el acceso a sus familiares, a un abogado o a un médico independiente".17
En los casos bajo estudio por la Comisión, los detenidos fueron presuntamente objeto de malos tratos y tortura a manos de agentes del estado en ausencia de vigilancia judicial, comunicación con sus familias, contacto con un asesor legal, o acceso a asistencia médica independiente. En uno de estos casos, la familia conoció el paradero del detenido, y considerando que su integridad física se hallaba en peligro, envió un médico para que lo revisara. Sin embargo, al médico presuntamente le fue negado el acceso a las instalaciones. La Comisión desea hacer énfasis en el hecho de que es indispensable que los detenidos sean supervisados judicialmente en todas las etapas del proceso penal.
CONCLUSIONES
La Comisión ha tomado conocimiento de pasos positivos adoptados por el Gobierno, algunos de los cuales se señalaron anteriormente, a fin de responder a las denuncias que alegan actos de tortura y malos tratos por parte de miembros de las fuerzas de seguridad y para fortalecer la legislación correspondiente. La Comisión observa en particular los esfuerzos realizados por Ecuador en la capacitación de personal encargado de hacer cumplir la ley y miembros de los servicios armados, en el área de derechos humanos. Los informes indican que un porcentaje de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley han recibido alguna capacitación en derechos humanos, y estas actividades demuestran el interés del Estado en promover el respeto por los derechos humanos. La Comisión ha tomado nota asimismo, de acuerdo con las observaciones presentadas por el Gobierno, que también se han puesto en marcha proyectos de capacitación sobre derechos humanos para el personal penitenciario.
Como la CIDH ha señalado anteriormente, en la constante lucha contra el flagelo de la tortura, es esencial que los tribunales se nieguen a atribuir valor probatorio a las declaraciones o las llamadas confesiones extraídas bajo tortura, y que los responsables de ordenar o aplicar las torturas sean sometidos a sanciones penales. Es importante señalar en este sentido que dentro del programa de enmiendas constitucionales aprobado por el Estado en 1995, figura una disposición agregada al artículo 110, en la que se declara que ninguna persona puede ser interrogada por un agente del Estado sin la asistencia de su abogado, o en el caso de personas que no cuentan con su propio abogado, por uno designado por el Estado. Además, se considerará que cualquier medida judicial que no satisfaga este requisito carecerá de efecto probatorio. Tal medida tiene el potencial de proporcionar una salvaguardia crítica; sin embargo, si bien puede aplicarse fácilmente en el caso de individuos con abogados privados, no ocurre así en el caso de quienes requieren un abogado designado por el Estado. Como se señala en el Capítulo III, se cuenta con pocos defensores públicos (alrededor de dos docenas en todo el país, que deben tratar casos criminales, administrativos y civiles), y su número no se ha incrementado para poder dar efectividad a esta nueva salvaguardia.
La consistencia de las denuncias e informes que se refieren al uso de la tortura y los malos tratos como un método para forzar confesiones o como un medio de control o de represalia en contra de las personas detenidas, indica que deben darse pasos adicionales. La información puesta a disposición de la Comisión sugiere que un aspecto del problema es una aceptación institucionalizada entre algunos miembros de la fuerza pública respecto a que el maltrato a los detenidos constituye un método válido de investigación en casos penales. La información con que cuenta la Comisión demuestra además que el mensaje del respeto por los derechos humanos transmitido por los esfuerzos de capacitación no está siendo apoyado suficientemente por medidas para investigar denuncias de tortura y malos tratos, y para procesar y sancionar a los responsables. La tortura y los tratos inhumanos deben ser enfrentados con una condena oficial y con el mensaje uniforme de que tales conductas son criminales y serán sancionadas. Las peticiones presentadas ante la Comisión sobre el tema sostienen que, a pesar de la iniciación de procesos penales contra agentes del Estado acusados de tortura o abusos, hay pocos intentos de una investigación adecuada, y los agentes no son llevados a juicio. De hecho, se alega que los agentes contra quienes existen acusaciones penales continúan ocupando posiciones en las que habitualmente interactúan con detenidos.18
RECOMENDACIONES
La CIDH exhorta al Estado de Ecuador a adoptar las medidas adicionales necesarias para llevar a cabo su compromiso de poner fin a la tortura y otros abusos a los detenidos. La adhesión a este compromiso se requiere bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La garantía del derecho de los individuos de que no se los someta a tortura y a otros tratos inhumanos requiere medidas de prevención y salvaguardia, así como medidas de reparación y remedio en cualquier caso en el que este derecho haya sido violado.
Las medidas concretas para ser tomadas por el Estado deberían incluir:
Implementación de medidas para garantizar que todas las personas detenidas sean inmediatamente informadas de sus derechos, incluyendo el derecho de presentar quejas en caso de malos tratos.
Adopción de todas las medidas necesarias para asegurar que las personas detenidas sean llevadas a recintos de detención oficialmente reconocidas, y que todas las detenciones se registren inmediatamente en un registro central accesible al público.
Adopción de las medidas necesarias para confrontar la práctica de detención en condiciones de incomunicación por tiempo prolongado. En el marco de este informe la Comisión no expresa una opinión sobre la compatibilidad del uso de la incomunicación por el tiempo previsto en el artículo 130 del Código de Procedimiento Penal en relación con la Convención Americana, pero desea señalar que ha recibido denuncias sobre incomunicaciones prolongadas que violarían la legislación interna del Ecuador y la Convención Americana.
Un proceso de selección para quienes aspiran a formar parte del personal encargado de hacer cumplir la ley y de las fuerzas públicas de seguridad, así como de guardias y demás personal de prisiones, para garantizar que los individuos seleccionados para dichos cargos demuestren su capacidad de adherirse a las normas que regulan el trato de todas las personas detenidas.
Aumento de la capacitación de las autoridades públicas encargadas de hacer cumplir la ley en normas de derechos humanos; las actividades de capacitación deben ser reforzadas para desarrollar una institucionalización del respeto por los derechos humanos dentro de las fuerzas públicas.
Implementación de medidas para garantizar la investigación exhaustiva y rápida de todas las violaciones denunciadas, y la pronta presentación de los implicados ante los mecanismos judiciales competentes para su procesamiento y sanción.
Adopción, de conformidad con el artículo 2 de la Convención Americana, de las medidas internas necesarias para garantizar que --tal como ya lo estipula la ley--, las confesiones o declaraciones obtenidas por la fuerza no sean incorporadas como evidencia dentro del proceso penal.
Adopción de las medidas internas necesarias para limitar la jurisdicción de los tribunales especiales militares y de policía a sólo aquellos delitos de naturaleza específicamente policial o militar; los casos relativos a torturas y otros malos tratos a los detenidos deben ser tramitados ante los tribunales civiles ordinarios.
Adopción de las medidas internas necesarias para establecer expresamente el derecho de las personas víctimas de tortura a presentar acciones civiles encaminadas a obtener indemnización por los daños sufridos.
Finalmente, la Comisión recomienda que el Estado ecuatoriano adopte las medidas necesarias para ratificar la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la cual reconoce y define la obligación de los Estados partes de adoptar medidas efectivas a fin de prevenir y sancionar la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes dentro de su jurisdicción.
1 Ver, "Informe de la Comisión Multipartidista del H. Congreso Nacional Encargada de Estudiar Solicitudes de Amnistía y la Desaparición de Consuelo Benavides Cevallos", 20 de enero de 1989.
2 Artículos 204, 205 del Código Penal.
3 El texto completo del artículo 5 establece:
1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral.
4 Véase, Comisión de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, Comentario General 7(16), doc.A/37/40, párrafo 2.
2. Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.
3. La pena no puede trascender de la persona del delincuente.
4. Los procesados deben estar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas.
5. Cuando los menores puedan ser procesados, deben ser separados de los adultos y llevados ante tribunales especializados, con la mayor celeridad posible, para su tratamiento.
6. Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados.
5 El Estado ha suscrito (pero aún no ha ratificado) la Convención Interamericana para Prevenir y Castigar la Tortura el 30 de mayo de 1986. El Ecuador es parte de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratamientos o Castigos Crueles, Inhumanos o Degradantes. La Convención de la ONU define a la tortura como:
.....cualquier acto por el cual se inflige a una persona severo dolor o sufrimiento, ya sea físico o mental, con propósitos tales como obtener de ella o de una tercera persona información o una confesión, castigarla por un acto que ella o una tercera persona haya cometido o se sospeche que haya cometido, o intimidarla o coaccionarla a ella o a una tercera persona, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando tal dolor o sufrimiento es infligido por o a instigación o con el consentimiento o la aquiescencia de un funcionario público u otra persona que actúa en una capacidad oficial. No incluye dolor o sufrimiento que resulte solamente de sanciones legales o sea inherente o incidental a ellas.
6 Ver, Amnistía Internacional, Informe 95, páginas 122 a 124 (1995) (informe particular sobre la investigación de presuntos casos de tortura y malos tratos por parte de las fuerzas de seguridad de los detenidos en el "caso Putumayo" (diciembre de 1993), caso de Oscar Soto y John Kennedy García Petevi (abril de 1994). Organización Mundial contra la Tortura (Boletín) "Caso ECU 270194" 27 de enero de 1994 (descripción general de las denuncias relativas al "caso Putumayo").
7 Report of the Special Rapporteur, Mr. Nigel S. Rodley, submitted pursuant to Commission on Human Rights Resolution 1995/37, E/CN.4/1996/35, 9 de enero de 1996, párrafo 59.
8 Informe del Relator Especial, Sr. Nigel S. Rodley, presentado con arreglo a la resolución 1992/32 de la Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/1995/34, 12 de enero de 1995, párrafos 167-177.
9 CEDHU, "Derechos del Pueblo", No. 91, enero de 1996, pág. 10-11.
10 Id. En 1991 publicó un volumen que contenía un testimonio directo de víctimas de tortura, titulado A mí también me torturaron, el cual contenía como anexo estadísticas sobre casos de tortura y malos tratos denunciados ante CEDHU durante la década anterior.
11 ALDHU, Informe Final: "Diagnóstico del Sistema Penitenciario del Ecuador y Lineamientos para su reforma", 1992-93, páginas 88-89.
12 Principios Generales, N? 5, Dirección Nacional de Rehabilitación Social, "Instructivo de Evaluación de la Disciplina y Conducta de los Internos de los Centros de Rehabilitación Social del País" (1989).
13 ALDHU, supra N. 11, página 59.
14 Id., página 89, informando que los resultados de su investigación señalaban que más de un 50% de la población carcelaria reportó haber sido castigada físicamente durante su detención, y más del 30% reportó haber sufrido alguna forma de castigo psicológico.
15 Id., página 82.
16 Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, pár. 156.
17 Amnistía Internacional, La Tortura en los Ochenta, 110 (1984). Ver en general, Amnistía Internacional, Tortura: Informe de Amnistía Internacional (1984).
18 La Comisión ha recibido información en este sentido en dos de los casos que actualmente están tramitándose. Ver también, CEDHU, Derechos del Pueblo, N? 82, página 7, julio de 1994.
CAPÍTULO VI: LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS DETENIDAS EN EL MARCO DEL SISTEMA PENITENCIARIO Una consecuencia grave de las deficiencias en la administración de justicia es la situación del sistema de rehabilitación social del país. Existen numerosos y serios problemas en el interior del sistema penitenciario, los cuales en gran parte derivan, primero: de los retrasos en el sistema de justicia penal, lo que conduce a la sobrepoblación en las cárceles y, segundo: el inadecuado suministro de los recursos para suplir las necesidades básicas. Por lo tanto, requerimientos mínimos como una infraestructura adecuada, higiene, alimentación y acceso a atención médica no son siempre proporcionados, y no se cumple el compromiso de rehabilitación que proclama el sistema. El Gobierno reconoció lo anterior en sus observaciones del 19 de marzo de 1997.Como se analiza en el capítulo anterior, el artículo 5 de la Convención Americana establece el derecho de todas las personas "a que se respete su integridad física, psíquica y moral". En consecuencia, están prohibidas la tortura y el castigo o trato cruel, inhumano o degradante. El artículo 5 establece garantías adicionales para las personas privadas de la libertad, sobre la base del principio fundamental de que "toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano".1 Ello significa que, como norma general, las personas acusadas deben ser separadas de las personas condenadas, y serán sometidas a un "tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas". Ello también requiere que los menores detenidos sean tratados de acuerdo con su situación especial. Por último, también requiere que el castigo de la detención tenga "como finalidad esencial la reforma y la readaptación social" de los prisioneros. En este capítulo se examina la situación de derechos humanos de las personas privadas de su libertad dentro del sistema carcelario ecuatoriano, con particular atención a la forma en que la falta de requerimientos básicos puede resultar incompatible con la obligación de tratar a todos los detenidos con el respeto debido por su inherente dignidad como seres humanos.
Hay tan sólo cerca de 30 centros de rehabilitación social en todo el país, incluyendo los centros de detención preventiva en Quito y Guayaquil, los cuales alojaban 9.280 prisioneros para el momento de la visita de la Comisión. La población carcelaria es primordialmente masculina en edad de trabajar, entre los 15 y los 40 años de edad; aproximadamente el 10% es femenina.2 Solamente cuatro de los centros o casas de detención son sólo para mujeres; los demás tienen pabellones para hombres y mujeres. El sistema está a cargo de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social, la cual aplica las políticas adoptadas por el Consejo Nacional de Rehabilitación Social y le informa al Ministro de Gobierno. Dichas agencias han adelantado algunos pasos para manejar los problemas crónicos en el interior del sistema penitenciario, incluyendo la construcción de nuevas instalaciones y la remodelación de otras. Sin embargo, estas medidas han sido claramente insuficientes.
La Legislatura también ha actuado en respuesta a la situación de retraso en el sistema de justicia penal, así como a la sobrepoblación de las cárceles. Reconociendo que aproximadamente el 70% de los encarcelados estaban a la espera de juicio o sentencia, lo cual constituye "una grave violación a los derechos fundamentales de los individuos", la Legislatura adoptó en 1992 la Ley de Reforma al Código Penal.3 La Ley consagra que las personas detenidas, sin haber sido llevadas a juicio durante una tercera parte o más del tiempo estipulado como la pena máxima para el delito imputado, deben ser puestas en libertad inmediatamente. También deben ser liberadas las personas que no hayan sido sentenciadas en un período igual o superior a la mitad de la pena máxima prescrita para el delito imputado. Sin embargo, debido a que las personas acusadas de delitos relacionados con drogas están excluidas expresamente de tales protecciones, la situación que la Legislatura buscó cambiar ha sido atenuada en el mejor de los casos, levemente.4
En Quito la Comisión visitó los Centros de Rehabilitación NE 1 (anteriormente conocido como la prisión García Moreno), NE 2 (la prisión de la Calle Ambato), NE 3 (que aloja el Centro de Detención Provisional), NE 4, y el Centro de Rehabilitación Social de Mujeres (prisión El Inca). Los Centros 1 y 3 se encuentran ubicados en la misma área general, y la llamada "Clínica de Conducta" es adyacente a estas dos instalaciones. Una delegación de la Comisión viajó al Guayaquil, donde visitó la Penitenciaría Costera de Hombres y la Prisión de Mujeres.
Condiciones en los establecimientos carcelarios
La principal preocupación con respecto a las condiciones carcelarias es la grave sobrepoblación de presos en establecimientos. Las cifras disponibles indican que el problema es más acentuado en las áreas urbanas, donde la mayoría de los prisioneros están alojados. Cifras oficiales de la primera mitad de 1994 indican que algunas instalaciones alojaban más del doble del número de internos proyectados para el espacio:5 la capacidad prevista para el Centro de Rehabilitación NE 2 es de 428 personas, pero hay 1.067 hombres alojados allí. Se supone que el Centro de Detención Provisional de Quito debe alojar 212 presos, pero tiene una población actual de 722. El establecimiento para hombres en Guayaquil tiene una capacidad proyectada de 1.290, pero estaba alojando 2.096 detenidos. Durante la segunda mitad de 1994, se informó que estaba alojando a 2.600 internos.6 La instalación de Portoviejo tiene una capacidad, según se informó, para 158 personas, pero estaba alojando 406. Sólo menos de la mitad de los establecimientos restantes figuraban con una población de presos que excedía su capacidad en un grado menor.
La Comisión observó la sobrepoblación en un número de las instalaciones visitadas, y los funcionarios de prisiones fueron unánimes en confirmar que se trata de una situación crónica. En uno de los establecimientos, un grupo de presos informó haber tenido que dormir en el suelo porque no había más camas. La delegación de la Comisión observó los presos hacinados en cuartos con ventilación insuficiente, en condiciones de sanidad obviamente inadecuadas, sin funcionamiento de las cañerías, y sólo con unos angostos corredores entre las atestadas literas. Varios funcionarios de prisiones señalaron que la compresión de los internos en espacios demasiado pequeños para la coexistencia contribuía a fricciones entre ellos, así como entre éstos y el personal de la prisión, y algunas veces conducía a confrontaciones violentas.7 La Comisión también recibió información de una organización local no gubernamental según la cual en una oportunidad una celda de 8 por 15 metros en la instalación para hombres de Guayaquil fue utilizada para alojar 40 presos como una forma de castigo.
Mientras que la situación de la Prisión de Mujeres de Quito no era tan extrema como la de las cárceles de hombres, el número de internas excedía allí también su capacidad. Los funcionarios señalaron que el Centro El Inca fue diseñado para alojar 350 internas; el día de la visita de la Comisión, alojaba 374 internas y cerca de 80 niños. El Centro de Mujeres en Guayaquil estaba hecho con una capacidad de 80 prisioneras, pero alojaba 209 prisioneras, así como aproximadamente 70 niños en la época en que la delegación visitó esa instalación.
La situación de hacinamiento es ampliamente reconocida como una consecuencia de las crónicas demoras que caracterizan todos los aspectos del sistema de justicia penal. El Gobierno reiteró esta afirmación en sus observaciones al presente informe durante la visita in loco de la Comisión. Varios funcionarios de prisiones reconocieron que la mayoría de los internos en detención preventiva tenían que esperar al menos dos años antes de que se produjera una decisión en su contra. La proporción de presos dentro del sistema que aún no han sido acusados o sentenciados es más de las dos terceras partes de la población carcelaria.8 Un factor significativo en el creciente número de detenidos es el aumento de arrestos por delitos relacionados con drogas.
Muchas de las instalaciones penitenciarias son inadecuadas. El Centro García Moreno, por ejemplo, fue construido en la década de 1870. Hay un marcado deterioro de las condiciones de las estructuras más antiguas y la planta física es arcaica. Además, estas edificaciones no fueron diseñadas para acomodar el número de personas actualmente detenidas, y son simplemente inadecuadas para esa tarea. También se ha informado que el espacio disponible en las instalaciones más antiguas es con frecuencia mal trazado o ineficientemente distribuido.
La Comisión observó evidentes condiciones de falta de sanidad y de higiene en varios de los centros visitados, en particular con respecto a las áreas de los presos donde no funcionan las cañerías, y recibió informes consistentes sobre la ausencia de instalaciones de higiene y sanidad. Dichas condiciones ponen en riesgo la salud de los detenidos, y en algunos casos generan preocupación respecto del cumplimiento del artículo 5 de la Convención Americana, el cual exige que la persona privada de libertad "será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano". La ALDHU ha informado que el agua potable y la electricidad provistas son insuficientes para satisfacer las necesidades de las edificaciones.9 Una encuesta entre los prisioneros hecha por la ALDHU indicó que algunos de ellos no tenían acceso regular a servicios básicos tales como duchas o medios para lavar su ropa.10
Las condiciones generales y la organización de las prisiones de mujeres son un poco mejor que las de otros establecimientos. En las observaciones al presente informe, el Gobierno indicó que de acuerdo a un estudio desarrollado por la Asociación de Mujeres Abogados del Ecuador, la capacidad de los centros de detención para mujeres es más consistente con su población. Sin embargo, puede observarse que los extinguidores de incendios se encontraban dentro de las necesidades que las internas reportaron como ausentes en la instalación para mujeres de Guayaquil.
Los directores del Centro de Rehabilitación Social entrevistados indicaron que el presupuesto con que cuentan para brindar tres comidas diarias por cada prisionero es 1500 sucres (setenta centavos de dólar americano). Las entrevistas con los detenidos y con miembros de organizaciones no gubernamentales que conocen el sistema carcelario señalan que los prisioneros frecuentemente dependen de los miembros de su familia, que les llevan comida adicional para suplir la insuficiente calidad y cantidad provista en las cárceles. Los prisioneros informaron que aquellos que no pueden contar con la familia o amigos que les proporcionen comida extra, sufren de una inadecuada nutrición como resultado. La Comisión recibió repetidas denuncias acerca de la inadecuada calidad y cantidad de la comida.
Las condiciones observadas por la Comisión durante su visita in loco variaron de una a otra instalación, y en algunos casos de un área a otra dentro de una misma edificación. Por ejemplo, los pabellones dentro de la antigua prisión García Moreno varían notablemente con las condiciones en el área que ha sido dedicada a las actividades del Programa de Confraternidad Carcelaria, siendo éstas las mejores dentro de la instalación.11 El estudio realizado por la ALDHU indica que las condiciones dentro del sistema penitenciario varían ampliamente, incluso de celda a celda, en cuanto los prisioneros con mayores recursos económicos gozan de mejores condiciones de detención.12 La ALDHU concluyó que "aquellos privados de la libertad son sometidos a un régimen de privilegios [tal como mejores celdas, o acceso a los talleres] o castigos, de acuerdo con su poder económico, o con los beneficios que puedan ofrecer a los guardias".13
La Comisión también ha recibido información acerca de que los prisioneros detenidos en el Centro NE 4 gozan de mucho mejores condiciones de detención. La Comisión visitó este centro, que se abrió recientemente. Este Centro, que antes era una residencia privada, ha sido donado por la Policía Nacional a la Dirección de Rehabilitación Social por un término de 20 años.14 Tiene una capacidad proyectada de 35 a 40 presos, pero para la época de la visita de la Comisión, alojaba sólo 11 internos. La mayoría de los presos eran ex-miembros de la Policía Nacional que fueron hallados responsables por la desaparición de los hermanos Restrepo. Aunque los establecimientos penales en Ecuador están divididas por sexo, uno de los internos en el Centro NE 4 era una mujer --una circunstancia excepcional. La edificación estaba limpia, bien mantenida, y con una planta física mucho mejor que cualquiera de las otras que la Comisión visitó. En un severo contraste con las otras instalaciones penitenciarias, cada celda alojaba sólo un preso.
La disponibilidad de tratamiento médico y psicológico a los prisioneros
La Comisión recibió numerosas denuncias de los internos y miembros de las organizaciones no gubernamentales respecto de la inadecuada atención médica disponible en las cárceles. Fuentes no gubernamentales informaron a la Comisión que los servicios médicos ofrecidos en los centros penitenciarios son "mínimos". El Centro Nº 1 en Quito y la instalación para hombres en Guayaquil supuestamente tienen clínicas de salud; sin embargo, éstas se encuentran pobremente dotadas en términos de equipos y medicinas. Varias de las instalaciones no han contratado los servicios de un médico para brindar una atención permanente.15 En general, el servicio médico y odontológico ofrecido no es programado o estructurado, y está disponible dentro de las instalaciones sólo para casos de atención ambulatoria.
También se ha informado que debido a limitaciones espaciales y de otro orden, los prisioneros con enfermedades contagiosas permanecen alojados con la población general.16 Parecería también, con base en la información recibida en varios centros, que los internos no son examinados respecto de enfermedades contagiosas al ingresar a una instalación.
En respuesta a la solicitud de la Comisión acerca de la condición de un interno que sufría de cáncer de próstata y de la disponibilidad de tratamiento en su favor, un funcionario de prisiones en el Centro Nº 1 informó a la Comisión que los Directores generalmente no estaban autorizados para enviar a los presos fuera de las instalaciones para tratamiento médico. Dichos traslados sólo podían ser autorizados por el Director Nacional. Cuando un interno requiere atención médica más allá de la disponible dentro del centro carcelario, primero debe realizarse un examen médico al preso dentro del mismo. Los resultados son enviados a la Dirección, que entonces envía a su propio doctor para que revise al paciente. Los resultados de este examen determinan si la Dirección autoriza el traslado. Sólo en el caso de una emergencia urgente puede el Director de un centro transferir a un prisionero al hospital sin haber seguido el procedimiento descrito. Este procedimiento obviamente pone obstáculos burocráticos a la salud del paciente, e infringe seriamente la disposición de brindar los servicios básicos requeridos.
La Comisión está actualmente tramitando un caso en el cual los recurrentes alegan que una persona en situación de detención preventiva, que de hecho había sido identificada por los funcionarios pertinentes como que requería atención médica y psicológica especializada, no recibió el tratamiento que necesitaba en forma oportuna debido a los obstáculos encontrados en el sistema carcelario. Se alega además que la falta de provisión de este tratamiento causó directamente la muerte del detenido.
Además del caso anterior, la Comisión ha recibido información que indica serios obstáculos estructurales a la provisión de tratamiento médico y psiquiátrico a los presos. Un estudio sobre el sistema carcelario entre 1989 y 1993 indicaba que dos instalaciones ofrecen unidades especiales para el tratamiento de internos con enfermedades mentales.17 Los presos que sufren de enfermedades mentales deben ser transferidos de su instalación de reclusión a alguna de dichas unidades para su tratamiento, y devueltos cuando mejoren. El estudio informa que los hospitales psiquiátricos del Estado no aceptan a los presos como pacientes debido a la tensión y el temor que ellos puedan generar en otros pacientes.18 El Hospital Lorenzo Ponce en Guayaquil, y los Hospitales San Lázaro y Julio Endara en Quito, indicaron a los funcionarios penitenciarios, según se informó, que si bien podían ofrecer cuidados ambulatorios a los internos con enfermedades mentales, no los admitirían en sus instalaciones como pacientes internos.19 De este modo, los detenidos que padecen enfermedades mentales y requieren cuidados médicos críticos o especializados tienen pocas opciones. Las indicaciones anteriores sugieren que la integridad física y mental de los presos que necesitan de manera inminente tratamiento especializado para enfermedades del cuerpo o de la mente se encuentran en grave riesgo por la ausencia de dichos cuidados.
Rehabilitación
El artículo 22(19)(c) de la Constitución establece que el objetivo del sistema penitenciario es la Areeducación, rehabilitación y reincorporación social de los condenados@. El sistema, en teoría, se basa en el trato individualizado y en un régimen progresivo de rehabilitación. El artículo 22 del Código para hacer cumplir la Ley Penitenciaria establece regímenes progresivos independientes que deben seguirse en los centros de rehabilitación de máxima, media y mínima seguridad, los cuales se refieren a niveles de disciplina, trabajo, educación y tratamiento. Aunque la ley está orientada a estimular la rehabilitación de los prisioneros, pocas de las instalaciones de detención cuentan con los recursos humanos o materiales disponibles para adelantar programas de educación o de capacitación. Un amplio estudio del sistema penitenciario llevado a cabo por la ALDHU concluyó que en la práctica en el sistema no se daba una rehabilitación o un progreso significativos hacia la reincorporación en la sociedad.20
Independientemente de la cuestión de la rehabilitación patrocinada por el Estado, la Comisión observó algunos esfuerzos privados innovadores dentro de algunas de los establecimientos en Quito. La Comisión pudo observar el programa privado de orientación religiosa (denominado Cristiano) para los presos del Centro NE 1, que es manejado por la Confraternidad Carcelaria del Ecuador. El objetivo del Programa, llamado APAC e iniciado en junio de 1992, es facilitar el progreso del prisionero a través de una serie de pasos hacia la rehabilitación. La Comisión observó alguna mejoría en las condiciones en el área de la prisión que ha sido apartada para aquellos que deseen participar en el Programa, el Pabellón C. El Programa busca incorporar varios cientos de prisioneros desde la primera hasta las últimas etapas. Sólo aquellos que alcancen una etapa más alta dentro del Programa son elegibles para el privilegio de ser transferidos al área conocida como "Hogar San Pablo". Esta área ha sido remodelada y empezó a funcionar poco antes de la visita de la Comisión. Había suficiente espacio para cada interno, éstos podían moverse libremente de un cuarto a otro dentro del área, las condiciones de sanidad eran notablemente mejores, y había un dispensario médico limpio y aparentemente bien surtido. Para la época de la visita de la Comisión, 26 prisioneros se encontraban alojados en esa área, y había la expectativa de que entre 60 y 70 fueran eventualmente ubicados allí. La Confraternidad Carcelaria está apoyada por los esfuerzos de sacerdotes, médicos, abogados, trabajadores sociales y otros voluntarios; y se informó que opera con programas más pequeños en la Prisión de Mujeres de Quito, así como en una instalación en Guayaquil.
La información recibida indica que las oportunidades de rehabilitación dentro del sistema penitenciario ecuatoriano están, en el mejor de los casos, disponibles sobre bases bastante dispares. Mientras que algunas de las instalaciones tienen talleres u ofrecen educación básica, otras carecen de ello, u ofrecen los servicios sólo a algunos de los detenidos. Algunos esfuerzos, aunque limitados, se han hecho para educar y capacitar a los detenidos dentro del sistema. La Prisión de Mujeres en Quito, la cual está, en general, más organizada que las demás, ofrece cierta capacitación vocacional y académica a sus internas. Los funcionarios en Guayaquil informaron que la instalación para mujeres en esa ciudad ofrecía la posibilidad de obtener un diploma de secundaria técnica. Un grupo de prisioneros en el Centro Nº 1 en Quito señalaron que habían iniciado esfuerzos para su auto-rehabilitación, los cuales incluían estudio y trabajo, a fin de facilitar su eventual reintegro a la sociedad.
Aunque el Código para hacer cumplir la Ley Penitenciaria ordena que todos los presos deben trabajar, en la práctica este no es el caso. Un funcionario de la Prisión de la Calle Ambato señaló que aproximadamente la mitad de los detenidos trabajaban en sus celdas, haciendo zapatos o trabajos de carpintería, o prestando servicios tales como cortar el pelo a otros de los internos.21 Dijo que simplemente no había espacio físico para disponer de áreas de trabajo o estudio. Además de la falta de espacio, hay una ausencia de materiales o maquinaria, y falta de personal capacitado para dirigir tales actividades.22 Los detenidos en varias de las instalaciones visitadas manifestaron que no tenían talleres o áreas donde pudieran ganar aunque fuera un mínimo ingreso mientras estaban encarcelados. Las oportunidades de trabajo que existen en los Centros son, según informes, muy mal remuneradas.23 La delegación observó actividades de trabajo dispersas dentro de las celdas de los internos durante su visita nocturna al Centro Nº 3. En la instalación de Ambato, aunque era un día hábil, los presos que la Comisión observó estaban sentados o recostados en sus literas dentro de sus celdas (simplemente no había otro espacio para ocupar). La Comisión tampoco observó ninguna actividad laboral durante su visita al Centro Nº 1.
La no separación de los acusados de delitos de aquellos que ya han sido sentenciados
En desarrollo de la disposición constitucional según la cual el objetivo del sistema penitenciario es la rehabilitación y reincorporación en la sociedad de los delincuentes, el artículo 14 del Código para hacer cumplir la Ley Penitenciaria establece un régimen progresivo, basado en la individualización del tratamiento, y la clasificación de los individuos y las instalaciones. El artículo 16 del Código especifica los criterios de diagnóstico y pronóstico que se deben tener en cuenta para determinar la ubicación de un detenido dentro del sistema, tales como la naturaleza del delito, los antecedentes del prisionero, la condición médica y psicológica, y su peligrosidad. A su admisión, cada prisionero debe ser puesto en el pabellón de observación hasta por quince días, durante los cuales se realizan las evaluaciones de diagnóstico y pronóstico.
Aunque el Código para hacer cumplir la Ley Penitenciaria consagra un sistema de clasificación basado en una complicada serie de evaluaciones, en la práctica es ampliamente reconocido que la mayor parte de las instalaciones mezclan a los detenidos, la mayoría de los cuales están a la espera de un juicio, algunos de los cuales esperan sentencia, y el resto de los cuales está cumpliendo condenas. El artículo 5.4 de la Convención Americana ordena que "Los procesados deben estar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas". Esta garantía está estrechamente vinculada con el derecho a que se presuma la inocencia hasta que se demuestre la culpabilidad, consagrado en el artículo 8.2 de la Convención. La separación de los prisioneros procesados y los sentenciados es también esencial como un medio para proteger la integridad física y mental de aquellos que no han sido declarados culpables de un delito.24
La observación in loco de la Comisión en siete de las instalaciones penitenciarias confirmó que, de hecho, los procesados y los sentenciados no se encuentran alojados separadamente. Mientras que aquellos procesados como delincuentes peligrosos deben ser inmediatamente puestos en máxima seguridad, parecía, al hablar con los presos, que aquellos acusados de haber cometido delitos contra las personas eran mantenidos con los sindicados de delitos no violentos y ofensas menores. La reunión de las personas acusadas de delitos relacionados con drogas, asaltos, delitos menores y homicidios, fue reportada tanto en las instalaciones para mujeres como en las de hombres. Varios funcionarios de prisiones confirmaron a la Comisión que los sindicados, detenidos antes del juicio, no están separados de los que ya han sido sentenciados.
La adecuada clasificación de los prisioneros es esencial para proteger a quienes no son peligrosos con ellos mismos o con otros de aquellos que lo son o pueden serlo. La información recibida por la Comisión, así como su visita in loco, confirman que los esfuerzos para una adecuada clasificación son la excepción en lugar de ser la regla.
La situación de los niños alojados con un padre encarcelado
Durante la visita de la Comisión, funcionarios de la instalación de mujeres en Quito afirmaron que había aproximadamente 80 niños alojados con sus madres detenidas, y funcionarios de la instalación de mujeres en Guayaquil señalaron que cerca de 70 niños estaban alojados en las mismas circunstancias. Un breve informe del Director Nacional de Rehabilitación Social, transmitido a la CIDH por una organización local, expresaba que uno de los problemas más cruciales para la Dirección era el alojamiento de los niños de los presos en las instalaciones. Informó que el número de niños a nivel nacional alojados con un padre preso era de aproximadamente 400. En algunos casos, el pariente o acudiente que había estado al cuidado del niño de un prisionero no puede continuar haciéndolo y devuelve el niño al padre en la instalación penitenciaria, por falta de otro guardián. En otros casos, las mujeres están embarazadas cuando son detenidas.
La encuesta de la ALDHU en las cárceles en todo el país reportó que un pequeño porcentaje de los presos en cada localidad encuestada tenía sus niños alojados consigo en la instalación. La mayoría de estos niños fueron identificados como menores de seis años de edad, pero había casos de niños entre 7 y 12, y unos pocos entre 13 y 18, alojados con uno de sus padres en la penitenciaría. Las cárceles de mujeres en Quito y Guayaquil informaron tener guarderías para los niños entre uno y tres años de edad. En algunos de los otros centros, los menores son enviados fuera de la penitenciaría a un lugar de cuidado diurno. Se informó que los niños mayores generalmente dejan las instalaciones durante el día para asistir a la escuela, y vuelven en la noche. La Comisión también recibió información de que una ONG en Guayaquil y las Naciones Unidas en Quito han establecido hogares residenciales especiales para los menores hijos de padres encarcelados, cerca de los centros respectivos a fin de facilitar las visitas.
Se ha expresado preocupación por estos niños debido a la carencia de recursos humanos y materiales asignados al sistema de rehabilitación social.25 A pesar de que varias ONGs brindan asistencia a estos menores, sus acciones no son programadas y sus recursos también tienden a ser escasos. Si los menores no se alojan en instalaciones penales con el padre o la madre, deben existir las salvaguardias adecuadas para asegurar su integridad física, mental y moral.
El artículo 19 de la Convención Americana consagra que los niños tienen derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere. Ecuador es también parte en la Convención sobre los Derechos del Niño. La Comisión considera a este respecto que debe prevalecer el interés superior del niño como parámetro en la toma de decisiones con respecto a la política estatal concerniente a los niños, quienes naturalmente requieren acceso a una nutrición adecuada, y servicios de salud y educativos para su desarrollo.26 Para la época de la visita de la Comisión era claro que, en particular en las instalaciones urbanas, pero hasta cierto punto en todo el sistema, la infraestructura, nutrición y servicios médicos disponibles para los prisioneros eran insuficientes y serían aún más inadecuados en términos de satisfacer las necesidades de los niños allí alojados.
CONCLUSIONES
Los funcionarios de prisiones señalaron de manera uniforme las demoras del sistema de justicia penal como un impedimento para la ejecución del sistema de rehabilitación social. El hecho de que la mayoría de la población carcelaria no haya sido enjuiciada ni sentenciada, hace muy difícil, si no imposible bajo las actuales circunstancias, la división entre acusados y sentenciados. Los retrasos conducen al hacinamiento, lo cual presiona las instalaciones y recursos ya inadecuados para sostener el creciente número, y ello a su vez conduce a fricciones entre los internos, y entre éstos y las autoridades.
Todo aquel que tiene contacto con el sistema informa que financieramente tiene muy pocos fondos. El presupuesto asignado para financiar el sistema fue reducido en 1993 y 1994, y éste operó bajo déficit en 1994. En gran parte, los fondos dependen de un cinco por ciento de las multas impuestas a los cheques devueltos por fondos insuficientes, al igual que de algunos ingresos provenientes de la venta de propiedades, multas impuestas por la Policía, y de un apoyo limitado de parte de los gobiernos local y nacional. Las fuentes de ingresos son claramente insuficientes para las tareas asignadas al sistema. Los directores, técnicos y guardias informan que reciben malos salarios, y están mal capacitados y equipados. Una encuesta efectuada por la ALDHU al personal de prisiones indicó que el 70% de los directores, el 83% de los técnicos, y el 88% de los guías, sentían que no tenían los recursos básicos para llevar a cabo su trabajo.27 Los guardias penitenciarios reportaron no haber recibido entrenamiento especial para responder a los retos que enfrentan en las prisiones.28
El Estado tiene la responsabilidad de asegurar que este sistema sea adecuadamente financiado, y de darle los recursos requeridos para satisfacer las necesidades básicas de los detenidos. Debe hacerse énfasis en que el Estado es responsable de la organización del aparato de justicia de modo tal que garantice que sean respetados los derechos de los individuos dentro del sistema judicial.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los demás instrumentos internacionales de los cuales Ecuador es Parte, exigen que las personas privadas de su libertad sean tratadas humanamente, y con respeto por la dignidad inherente a su calidad de seres humanos. La Convención Americana también requiere que las personas acusadas de delitos sean separadas de aquellas que ya han sido condenadas. Las condiciones carcelarias deben ofrecer a los presos condiciones de vida que estén de acuerdo con tales garantías.
RECOMENDACIONES
En vista de su observación in loco de varios centros de detención ecuatorianos, y a la luz de su estudio de casos y de la información general relacionada con la situación de los detenidos, la Comisión considera oportuno formular las siguientes recomendaciones:
Deben otorgarse recursos adicionales a las instituciones responsables de implementar el sistema de rehabilitación social del Ecuador.
Respecto de las condiciones físicas de detención:
Cada detenido debe tener acceso a agua potable y a instalaciones sanitarias y bien mantenidas, adecuadas para su higiene personal y salud en todo momento.
Cada preso debe tener una cama con colchón y abrigo suficiente.
Cada detenido debe tener garantizada una adecuada provisión de comida diaria, de suficiente valor calórico y nutricional. El sustento adecuado no debe depender de la provisión de alimentos adicionales por parte de los miembros de la familia.Debe eliminarse la imposición de condiciones físicas especialmente severas con fines de castigo, tales como el uso de celdas de aislamiento sin luz, ventilación, cama o baño.
El Estado debe garantizar que la atención médica y psicológica que sea necesaria se obtenga de manera inmediata, y debe asegurar que los individuos que representen un serio peligro de hacerse daño a sí mismos y/o a otros, reciban el tratamiento especializado requerido.
Deben adoptarse medidas para garantizar que, como regla general, las personas acusadas estén separadas de las que ya han sido sentenciadas.
Deben realizarse esfuerzos integrados para mejorar la crítica situación de hacinamiento, que podría alcanzar un nivel de tratamiento inhumano y acrecienta las tensiones dentro de los centros de detención. Las medidas adoptadas por las autoridades, incluyendo el censo penitenciario 1993-94 y las medidas adoptadas para exigir el cumplimiento del requisito de una orden escrita para admitir un preso en un centro de detención, son un principio y deben continuarse.
Se requiere de medidas adicionales, las que deben incluir que todo detenido que no ha sido juzgado o sentenciado dentro de un término razonable sea puesto en libertad mientras continúa el proceso, así como la reestructuración del sistema de fianzas, a fin de hacerlo más proporcionado y equitativo.
1 También de especial relevancia son el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, del cual Ecuador es Estado Parte; las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas; y el conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión de las Naciones Unidas, adoptado por Resolución 43/173 (9 de diciembre de 1988).
2 Asociación Latinoamericana para los Derechos Humanos (ALDHU), Informe Final -Diagnóstico del Sistema Penitenciario del Ecuador y Lineamentos para su Reforma" 86 (1992-93) (de acuerdo con sus cifras se establece que el 78.83% estaban entre los 15 y 39 años de edad; 6.17% entre 15 y 19; 44.47% entre 20 y 29; y 28.19% entre 30 y 39).
3 El preámbulo de la ley, no incluido en esta codificación, expresa este propósito.
4 Un director de prisión dijo a la delegación de la Comisión muy francamente que, en la medida en que los detenidos acusados de delitos relacionados con drogas están excluidos de la protección contra las demoras indebidas previas al juicio y a la sentencia, la situación de demoras y la sobrepoblación carcelaria continuarán siendo críticas.
5 Las cifras que se presentan en el texto a continuación fueron tomadas de un cuadro diseñado por G. Narváez, basada en cifras disponibles en diciembre de 1993 por parte de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social, tal como se publicaron en G. Narváez, Breve Estudio del Sistema Penitenciario Ecuatoriano (Quinquenio 1989-1993). Ver cuadro 4.1 para el número de presos en la primera mitad de 1994; cuadro 5 con cifras sobre la capacidad proyectada.
6 "Abatidos dos reclusos", Diario El Universo, 28 de octubre de 1994.
7 Funcionarios de la Prisión de la Calle Ambato mostraron a la delegación de la Comisión un número considerable de cuchillas y otras armas que habían sido confiscadas a los prisioneros durante el año, y se refirieron a un reciente incidente de violencia.
8 Ver, G. Narváez, supra nota 4, página 9.
9 Id., página 82.
10 Id., Volumen 2, Anexo 2 (informando estadísticas sobre cada instalación - en Guayaquil, por ejemplo, el 47% de los presos informó que tenía acceso a las duchas y el 52% a las facilidades de lavandería; en Quito, esas cifras fueron del 61% y el 75% respectivamente).
11 El Programa se describe a continuación, en la sección titulada "Rehabilitación".
12 ALDHU, supra, nota 1, página 58.
13 Id., página 83.
14 Se firmó un Acuerdo entre una fundación de la Policía Nacional y la Dirección de Rehabilitación Social el 2 de septiembre de 1994, el cual registra diversos puntos de entendimiento con respecto a esta instalación. La cláusula 5.6 del Acuerdo, por ejemplo, obliga a la fundación de la Policía Nacional a pagar 800 millones de sucres para el mantenimiento mensual de la edificación, hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto de Rehabilitación Social.
15 ALDHU, supra, nota 2, página 58.
16 G. Narváez, supra, nota 4, página 13.
17 Id.
18 Id., páginas 12-13.
19 Id.
20 ALDHU, supra, nota 2, página 57, y anexo 2 (informando asimismo que la gran mayoría de prisioneros consideraban que en las instalaciones donde se encontraban no serían rehabilitados).
21 La respuesta de los presos a una encuesta nacional de prisiones hecha por la ALDHU, indicó que aproximadamente el 61.49% de ellos se encontraba realizando alguna forma de trabajo en la cárcel; el 41.38% manifestó que recibía alguna remuneración. El informe de la ALDHU indicó, sin embargo, que una investigación posterior señalaba que esta cifra estaba inflada, y que aproximadamente el 25% de los detenidos se encontraba realmente ?inmerso en el mundo del trabajo?. ALDHU, supra, nota 2, página 88.
22 G. Narváez, supra, nota 4, página 16. Otros esfuerzos para facilitar la rehabilitación a través del trabajo aparentemente han fracasado por falta de apoyo. Por ejemplo, se informó que un plan integrado de acción para educación y trabajo se desarrolló en 1993, pero fue discontinuado debido a la falta de colaboración por parte del personal penitenciario.
23 Ver, id., ver también, ALDHU, supra nota 2, página 58.
24 Un informe anecdótico recibido durante la visita in loco indica que un hombre detenido en el Centro de Detención Provisional en Quito fue asesinado porque no entregó a otro detenido su reloj.
25 ALDHU, ver anexo 2, compilación de respuestas a las preguntas 4.3-4.5. Los presos fueron encuestados respecto de si sus niños estaban alojados con ellos; si lo estaban, a qué grupo de edad pertenecían; y qué servicios, si había alguno, estaban disponibles para los niños.
26 El Artículo 3 de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño establece que "el interés superior del niño será una consideración fundamental" en todas las acciones tomadas en relación con los niños.
27 ALDHU, página 84.
28 Id., página 84.
CAPÍTULO VII: DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL
El derecho a la libertad está consagrado en el Artículo 22 (19) de la Constitución Política del Ecuador, el cual señala en el literal (h) que nadie puede ser privado de su libertad salvo en virtud de orden escrita de autoridad competente, en los casos, por el tiempo y con las formalidades prescritas por la ley, excepto en el caso de un delito flagrante, en cuyo caso una persona no puede ser detenida sin orden judicial por un término mayor a 24 horas. El texto especifica que en ningún caso una persona puede ser mantenida en condiciones de incomunicación por más de 24 horas. Los literales (d) y (e) consagran que las personas acusadas tienen el derecho a ser juzgadas por un tribunal competente, y a la defensa legal durante todas las etapas del proceso.
El Código de Procedimiento Penal del Ecuador consagra las medidas requeridas para efectuar un arresto. El artículo 172 del Código exige para el arresto de una persona con el propósito de investigación, que se emita una orden judicial firmada, que establezca la razón de la detención y el lugar y fecha de emisión de la orden. Los agentes de la Policía Nacional o de la Policía Judicial, están autorizados para efectuar arrestos. La única excepción al requisito de la orden escrita está establecida en el artículo 174 que se refiere al arresto de un individuo capturado en flagrante delito. Una persona detenida por orden judicial debe ser oficialmente acusada o puesta en libertad dentro de un término de 48 horas; una persona arrestada en delito flagrante debe ser presentada inmediatamente ante un juez.
El artículo 7 de la Convención Americana consagra las garantías relativas al derecho a la libertad que los Estados partes se han comprometido a respetar y garantizar. Principalmente, cualquier privación de la libertad debe realizarse de acuerdo con las leyes preestablecidas; en consecuencia, "nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios". Una persona detenida debe ser informada de la razón de su detención y notificada inmediatamente de cualquier cargo que exista en su contra. Un detenido debe ser presentado inmediatamente ante un juez, y debe ser juzgado dentro de un período razonable o puesto en libertad mientras continúa el proceso. Además, cualquier persona privada de su libertad tiene derecho a un recurso judicial, y a obtener, sin demora, una determinación de la legalidad de la detención.
La Comisión ha recibido muchas denuncias de arrestos sin orden judicial en casos que no parecían estar justificados bajo el concepto de "in fraganti". El hecho de que aquellas personas encargadas de efectuar los arrestos, no busquen y obtengan las órdenes correspondientes, ha sido identificado como una deficiencia sistemática, aún por las autoridades nacionales. En una entrevista concedida a un periódico, el Director Nacional de Rehabilitación Social afirmó que los jueces de primera instancia "ni siquiera emiten órdenes de detención. Se cometen una serie de actos arbitrarios". Este es un problema para las autoridades carcelarias que no están autorizadas para recibir detenidos sin una orden escrita. La Comisión está estudiando cinco casos en los cuales los recurrentes alegan, entre otras cosas, que se efectuaron arrestos sin orden judicial en circunstancias que claramente no cabían en la excepción de flagrancia.
El problema más grave que la Comisión ha identificado con respecto al derecho a la libertad, es la aplicación arbitraria e ilegal de la detención preventiva. En el momento de la observación in loco de la Comisión, las cifras presentadas indicaban que aproximadamente 9.280 individuos estaban detenidos en el sistema penitenciario ecuatoriano, de los cuales cerca del 70% esperaban juicio o sentencia. La delegación de la Comisión habló con individuos que habían sido mantenidos en prisión por dos, tres, cuatro, cinco, e inclusive seis años, sin haber recibido una decisión judicial de acusación en su contra.
El artículo 177 del Código de Procedimiento penal consagra que un juez puede ordenar detención preventiva cuando lo considere necesario, y cuando existan indicios de que se ha cometido un delito que contempla la privación de la libertad, y que el individuo en cuestión participó o colaboró en el delito. Tal detención se prolongaría hasta la presentación de pruebas por parte del fiscal y la defensa durante la etapa del procedimiento que antecede al juicio, la cual concluye en una orden para continuar o archivar el proceso, o para iniciar el juicio.
Bajo el artículo 7.5 de la Convención Americana, una persona detenida de acuerdo con la ley "tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso". Por lo tanto, la detención preventiva debe ser consistente con la Convención sólo mientras su duración no se vuelva "irrazonable". Cuando la detención preventiva se prolonga en forma irrazonable, "se incrementa el riesgo de invertir la presunción de inocencia". Como ha expresado la Comisión, "la argumentación que respalda esta garantía es que ninguna persona debe ser castigada sin un juicio previo que incluya un cargo, la oportunidad de defenderse y una sentencia".
En principio, el sistema judicial ecuatoriano se encuentra establecido para asegurar el trámite de casos penales oportunamente. El proceso penal se encuentra dividido en etapas: el sumario o etapa de investigación inicial que sirve para probar la existencia de un delito y para individualizar e identificar los autores, cómplices y accesorios; la etapa intermedia, en la que el fiscal formaliza la acusación, el juicio (plenario) y la apelación. El artículo 231 del Código estipula que la etapa inicial debe, en cualquier caso, terminarse dentro de un plazo de 60 días. Los artículos 235 a 240 especifican la duración de la etapa intermedia, la cual en casos excepcionales puede ser extendida hasta 51 días, cuando la etapa inicial sea reabierta por iniciativa del juez o por solicitud de las partes, con el fin de adelantar una acción que fue omitida. Para ese momento los cargos bien pueden haber sido retirados, o la etapa del juicio iniciada. El Código de Procedimiento Penal exige, por lo tanto, que la fase previa al juicio de un proceso penal sea desarrollada en un lapso de 111 días.
En la práctica, sin embargo, el no mantenimiento de los límites razonables para la detención preventiva ha sido reconocido como un problema crítico en Ecuador. La Comisión valora que en 1992 la Legislatura promulgó enmiendas al Código Penal para facilitar la liberación de personas que llevaban mucho tiempo en detención preventiva sin que se les hubiera juzgado o sentenciado. El preámbulo a la Ley de Enmienda del Código Penal consagra su propósito: reducir los efectos de un sistema penal de justicia en el cual el 70% de los detenidos estaban a la espera de juicio o de una sentencia. La Legislatura se refirió a esta situación como generadora de "una grave violación de los derechos fundamentales de los individuos." Bajo la Ley, una persona detenida por más de la tercera parte de la sentencia máxima aplicable al delito que se le imputa, debe ser puesta en libertad inmediatamente. Una persona que no ha sido sentenciada dentro de un período igual o mayor a la pena máxima prescrita, también debe ser puesta en libertad. Sin embargo, las personas acusadas bajo la Ley de Narcóticos y Sustancias Psicotrópicas están expresamente excluidas de la aplicación de estas disposiciones.
La Comisión también valora el esfuerzo en la reforma penitenciaria iniciado por la Corte Suprema, la cual en septiembre de 1993 adelantó el Primer Censo Nacional Penitenciario. Los resultados del censo y de otros esfuerzos reportados, aceleraron la resolución de muchos casos penales pendientes, y en algunos casos condujeron a la liberación de los detenidos. Se informó que algunos de los detenidos fueron liberados de centros de detención provisional en Quito y Guayaquil debido a los renovados esfuerzos de hacer cumplir la disposición de que los detenidos sólo pueden ser aceptados en dichos centros en cumplimiento de una orden judicial escrita. Las sentencias fueron reducidas por buen comportamiento, con lo cual fueron puestos en libertad cientos de internos. En las observaciones al presente informe el Gobierno informó que la Corte Suprema de Justicia y la organización no gubernamental, Corporación Latinoamericana para el Desarrollo habían logrado un acuerdo para diseñar o instalar una base de datos para procesar los casos de las personas en prisión preventiva y presos con sentencias definitivas. El Gobierno estima que este programa va a facilitar la liberación de alrededor de 800 presos.
A pesar de la promulgación de tales medidas en 1992 y 1993, el porcentaje de la población penitenciaria que no ha sido sentenciada aún permanece aproximadamente en el 70% Los esfuerzos del Gobierno para reducir esta situación, que fueron evidentemente serios y encaminados a tener un efecto sustantivo, simplemente no tuvieron la suficiente duración y alcance para reparar las numerosas deficiencias identificadas. De acuerdo con algunos informes, en junio de 1994 aproximadamente 9.200 personas se encontraban detenidas en cárceles ecuatorianas. El Telégrafo informó, en noviembre de 1994, que sólo el 29% de aquellos encarcelados en el sistema nacional habían sido sentenciados. CEDHU informó en enero de 1994 que por lo menos el 62% de las personas encarceladas se encontraban esperando sentencia. Estas cifras son consistentes con las reportadas por ALDHU en un estudio de 1992-93, según el cual el 74% de la población carcelaria en Quito y el 67% a nivel nacional no había recibido sentencia. Este uso de la detención preventiva, unido a las demoras que afectan el sistema de la justicia penal, empeoran la grave sobrepoblación de las instalaciones carcelarias. Bajo la Convención Americana, una vez que la detención preventiva deja de ser justificada, o cuando un detenido no ha sido juzgado dentro de un término razonable, se viola el derecho a la libertad.
La CIDH está plenamente consciente de los grandes problemas que está generando el narcotráfico en el hemisferio, y considera que mientras se pueden tomar medidas de carácter especial, esas medidas deben ajustarse a los marcos que establece el Estado de derecho. La exclusión de los acusados bajo la Ley de Narcóticos y Sustancias Psicotrópicas de la aplicación de las reformas al Código Penal de 1992 significa que el derecho de esas personas a un juicio dentro de un término razonable o a ser puestas en libertad mientras está pendiente el proceso, no se encuentra protegido. La exclusión depende únicamente de una clasificación del acusado dependiente del delito que se le imputa. La Comisión observa que las clasificaciones por los cargos, independientemente de otras consideraciones, no pueden ser usadas para inferir una presunción de culpa, en contravención del artículo 8.2 de la Convención, y no pueden servir de base para la exclusión de una categoría de acusados de la aplicación de una norma legal sustantiva. La exclusión no está basada en factores que justifiquen, desde el punto de vista jurídico, la necesidad de detener preventivamente una persona, como sería la gravedad de las circunstancias fácticas o legales, o la necesidad de garantizar su comparecencia en el juicio o la presunta necesidad de proteger a la sociedad. Por lo tanto, la exclusión prevista en la reforma de 1992 no convalida la detención preventiva continuada por largos períodos de los internos acusados bajo la ley anti-drogas.
La Comisión está tramitando varias denuncias que alegan la violación del derecho a la libertad en virtud de detención arbitraria o ilegal. En el Capítulo III se hizo referencia a una serie de seis casos que la Comisión tiene actualmente en estudio, en los cuales los recurrentes alegan que las personas fueron sometidas a detención preventiva indebidamente prolongada. De estos casos, dos se refieren a personas que fueron mantenidas en detención preventiva por espacio de cinco años antes que los cargos en su contra fueran eventualmente desestimados. En otros dos casos, las personas fueron detenidas en forma preventiva por períodos de 24 y 30 meses, pero recibieron sentencias finales de dos años cada una. En diciembre de 1995, la Comisión presentó el caso de Rafael Iván Suárez Rosero (11.273) a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Sr. Suárez fue arrestado en junio de 1992, y fue mantenido en detención preventiva hasta abril de 1996. En agosto de 1996 aún no había sido juzgado.
La práctica de la detención en condiciones de incomunicación
Tal como se anotaba en el Capítulo V, la ley ecuatoriana contiene varias disposiciones diseñadas para asegurar que la práctica de la detención en condiciones de incomunicación sea estrictamente controlada. En primer lugar, se encuentra consagrado en la Constitución que nadie puede ser mantenido en detención incomunicado por más de 24 horas. Adicionalmente, toda persona detenida debe ser objeto de alguna forma de vigilancia judicial, sea ésta una orden de arresto o bien una orden judicial escrita, emitida dentro de las 24 horas siguientes al arresto o detención. Además, el detenido debe ser acusado en un término de 48 horas.
El artículo 7(2) de la Convención Americana establece que cualquier privación de la libertad debe ser efectuada de acuerdo con los estándares legales existentes en el país. El artículo 7(5) especifica que "Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales...". Esto debe realizarse tan pronto como sea posible; las demoras son inaceptables. El artículo 7.6 de la Convención Americana dispone expresamente que:
Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ilegales.
A un detenido mantenido en condiciones de incomunicación se le impide el contacto con el mundo exterior y no puede ejercer el derecho a una revisión de la legalidad de su detención de manera oportuna. La importancia del derecho a presentar un recurso de habeas corpus no puede ser subestimada. De manera amplia, el recurso de habeas corpus se encuentra dentro "de aquellas garantías judiciales indispensables para la protección de varios derechos cuya suspensión está vedada por el artículo 27.2 y que sirven, además, para preservar la legalidad en una sociedad democrática". Más concretamente, con respecto al individuo:
es esencial la función que cumple el habeas corpus como medio para controlar el respeto a la vida e integridad de la persona, para impedir su desaparición o la indeterminación de su lugar de detención, así como para protegerla contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
La cuestión de la detención en condiciones de incomunicación también hace surgir el tema del derecho a la defensa legal en general. El derecho a un juicio justo está establecido globalmente en el artículo 8.1 de la Convención Americana, que establece que toda persona acusada de una infracción penal "tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley ...". El artículo 8.2 consagra ciertas garantías mínimas que incluyen el derecho del inculpado a defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección. Si ninguna de estas opciones está disponible, el acusado tiene el derecho de "ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna...". Un acusado a quien se le impida conseguir o comunicarse con un abogado está en imposibilidad de valerse de dichas garantías, legalmente protegidas.
CONCLUSIONES
La detención preventiva sólo es permisible cuando esté justificada por una necesidad urgente para ello, por ejemplo, para asegurar que el acusado no evada la justicia o interfiera en la investigación judicial. Cuando una persona es detenida sobre la base de esa urgente necesidad, corresponde a las autoridades judiciales nacionales proceder con especial diligencia para asegurar que la duración de la detención no se torne irrazonable.
Debido a las demoras excesivas en la presentación de las personas a juicio, y a la ausencia de un sistema adecuado para la libertad provisional bajo fianza, la mayoría de la población carcelaria ha permanecido en prisión por períodos prolongados, sin que se tome ninguna decisión respecto de su culpabilidad o inocencia. Esta demora y la privación de la libertad constituyen una terrible injusticia para los individuos que pueden estar encarcelados por períodos de años sólo para ser finalmente hallados inocentes, y para aquellos que permanecen detenidos preventivamente por un tiempo mayor que el tiempo máximo de condena prescrito por la ley en caso de haber sido sentenciados. Estas demoras configuran una clara violación de la Convención Americana, ya que violan el principio de que una persona debe presumirse inocente hasta que se demuestre lo contrario. Además, dichas demoras privan de su libertad a los individuos afectados sin el debido proceso legal.
En una serie de casos, los individuos han sido absueltos en primera instancia, o los cargos han sido archivados, pero debido a las demoras en la consulta obligatoria ante la Corte Superior, dichos individuos continúan sufriendo la privación de su libertad por períodos indeterminados. Este último problema, en particular, podría ser resuelto en un término breve mediante la adopción de cambios en el sistema de fianzas, que lo haga más equitativo y proporcionado.
RECOMENDACIONES
El Estado debe adoptar medidas para asegurar que, de acuerdo con la ley, sólo se autoricen arrestos en situaciones de flagrante delito o en virtud de una orden judicial. El Estado debe implementar inmediatamente las medidas necesarias, en virtud del artículo 2 de la Convención Americana, para garantizar que cada persona detenida bajo la autoridad del Estado sea objeto de una pronta supervisión judicial. Pronto, en este caso, significa tan rápido como sea posible, y en cualquier caso antes de las 24 horas de la detención.
El Estado debe tomar las medidas necesarias para garantizar que la detención preventiva sea aplicada como una medida excepcional, justificada sólo cuando se cumplan los parámetros legales aplicables en cada caso individual; y donde esos criterios no se cumplan, deben adoptarse medidas para garantizar la liberación inmediata del detenido.
El Estado debe adoptar las medidas necesarias para asegurar que las personas que se hallan justificadamente en situación de detención preventiva sean sometidas a un juicio con una sentencia final sin una demora indebida, o a que sean puestas en libertad sin perjuicio de la continuación del procedimiento.
El Estado debe adoptar las medidas necesarias para asegurar que las personas acusadas bajo la Ley sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas sean juzgadas y sentenciadas dentro de un plazo razonable, o bien puestas en libertad mientras continúan los procesos en su contra.
1 En virtud del Decreto Ejecutivo 2128 de septiembre de 1994, los miembros de las fuerzas armadas fueron autorizados para detener a los individuos cuando la Policía no pudiere hacerlo. La legislación de emergencia promulgada por el Presidente Bucaram en agosto de 1996 permite igualmente a las fuerzas armadas asumir ciertas funciones policiales.
2 El artículo 175 define esta situación como un delito que es cometido en presencia de una o más personas, o cuando es descubierto inmediatamente después de su comisión, si el autor es capturado con armas, instrumentos o documentos relacionados con el delito recientemente cometido.
3 Artículo 173, Código de Procedimiento Penal. Debe señalarse que bajo la ley ecuatoriana, el derecho a la libertad personal también se encuentra protegido mediante la penalización de las violaciones a tal derecho, ver artículos 180 a 185 del Código Penal.
4 Artículo 174, Código de Procedimiento Penal.
5 El texto completo del Artículo 7 establece:
1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.
6 W. Chamorro R. "Las cifras que la Comisión de Derechos Humanos debe conocer", El Telégrafo, B-i, 15 de noviembre de 1994.
3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.
4. Toda persona detenida o retenida debe ser informada de las razones de su detención y notificada, sin demora, del cargo o cargos formulados contra ella.
5. Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio.
6. Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ilegales. En los Estados partes cuyas leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a recurrir a un juez o tribunal competente a fin de que éste decida sobre la legalidad de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos podrán interponerse por sí o por otra persona.
7. Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente dictados por incumplimientos de deberes alimentarios.
7 Artículo 37 del Código de Cumplimiento Penitenciario y de Rehabilitación Social exige que para recluir a una persona sea presentada una orden escrita de autoridad competente; la autoridad que la emite será directamente responsable por la legalidad de la orden.
8 Informe No.12/96, caso 11.245 (Argentina), en Informe Anual de la CIDH 1995, OEA/Ser.L/V/II.91, doc. 7 rev., 28 de febrero de 1996, párrafo 80.
9 Id., párrafo 76.
10 El Artículo 231 consagra que la etapa inicial debe llevarse a cabo dentro de un término de 60 días, bajo la amenaza de producirse sanciones económicas para el juez que sea negligente. El Artículo 216 consagra que el juez no puede extender esta etapa innecesariamente; y el Artículo 217 estipula que sujetos procesales secundarios, o jueces de tribunales inferiores, pueden ser sancionados si son responsables de demoras en esta etapa.
11 Adoptada el 26 de agosto de 1992, actualmente codificada inmediatamente después del Artículo 114 del Código Penal.
12 La Ley de Narcóticos y Sustancias Psicotrópicas no contiene una disposición análoga para la liberación por demoras previas al juicio o a la sentencia. Ésta incluye una disposición en el Artículo 91, la cual especifica que tanto la acción penal como la pena prescriben en el doble del tiempo de la pena máxima prevista para cada delito, contabilizando el período de la prescripción desde la comisión del delito, en el caso de personas que no han sido acusadas, y desde la fecha de iniciación del proceso en el caso de personas que han sido imputadas.
13 Ver Informe del Dr. C. Morán, Ministro Juez-Presidente de la Comisión de Control de Procesos Penales de la Corte Suprema al señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Francisco Acosta Yepez, 21 de octubre de 1993, reproducido en Breve Estudio, páginas 7-8. La comisión especial responsable de tales esfuerzos también llamó a capacitación a los jueces de todo el país "para presentar los controles y correcciones necesarios, con el fin de conseguir una más eficiente administración de justicia, particularmente en los casos penales en los cuales hay detenidos". Idem.
14 Ver, El Telégrafo, supra, nota 6. Un estudio sobre las prisiones indica que tales reformas no habían logrado el efecto deseado, al haber beneficiado sólo a algunos internos. G. Narváez S. y otros, Breve Estudio Penitenciario Ecuatoriano -Quinquenio 1989-1993, página 6. Las medidas adoptadas bajo el Decreto Ejecutivo N? 716 con respecto a las reducciones de las sentencias por buen comportamiento han tenido más impacto y han beneficiado a muchos más internos. Idem, página 7.
15 Una amplia lista de cifras del Departamento de Planeación de la Oficina Nacional de Rehabilitación Social fue impresa en la edición de ?El Telégrafo?, página B-1 del 15 de noviembre de 1994.
16 Opinión Consultiva OC-8/87, de enero 30 de 1987. ?El habeas corpus en situaciones de emergencia (Artículos 27.2, 25.1 y 7.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)?, Ser. A, N? 8, párrafo 42.
17 Idem, párrafo 35.
18 Informe No. 12/96, supra, N. 8, párrafos. 47, 99.
19 Véase United Nations Standard Minimum Rules for Non-Custodial Measures (Tokyo Rules), que presentan alternativas a la detención preventiva sobre la base del principio de que se recurrirá a la detención sólo cuando no pueden adoptarse medidas como la fianza.
CAPÍTULO VIII: LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS HABITANTES DEL INTERIOR DEL ECUADOR AFECTADOS POR LAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO
Introducción
En el interior del Ecuador, conocido como el Oriente, viven aproximadamente 500.000 personas. Esta zona ha sido la residencia de varias etnias indígenas milenarias: quichuas, shuar, huaoranis, secoyas, sionas, shiwiar, cofanes y achuar. En los últimos decenios, tras el descubrimiento de yacimientos petrolíferos comercialmente viables y la apertura de caminos, se ha dado un proceso de asentamientos humanos de pobladores procedentes de las sierras y la costa.
La atención de la CIDH se dirigió por primera vez hacia esta región del Ecuador tras la petición sometida en nombre de los huaoranis en 1990. Los peticionarios alegaban que los derechos humanos más básicos de esta población se veían amenazados por las actividades de desarrollo petrolero que estaban por comenzar dentro de las tierras que ocupaban tradicionalmente y solicitaban que se exija al Gobierno de Ecuador que suspendiese las actividades de desarrollo en la zona bajo concesión conocida como "Bloque 16". En la queja presentada se alegaba que estas actividades ponían en peligro la supervivencia física y cultural del grupo indígena huaorani, específicamente porque la explotación petrolera contaminaría el agua, el suelo y el aire que constituyen el medio ambiente físico de estas comunidades, en detrimento de la salud y la vida de los habitantes.
Después de estudiar la petición y examinar información de otras fuentes sobre las condiciones de los derechos humanos en el Oriente, la Comisión determinó que toda la situación ameritaba mayor atención.1 En lo que se refiere a los huaoranis, además del Bloque 16, se asignaron otras zonas para el desarrollo dentro de sus tierras tradicionales, o adyacentes a ellas, como los Bloques 8, 9-13, 14, 17 y 22. Otros sectores del Oriente y otros pueblos indígenas, sobre todo los cofanes, los siona-secoyas y los quichuas, han padecido el pleno impacto del desarrollo y la producción de petróleo durante varios decenios. También los pobladores que se han asentado más recientemente en la zona se han visto afectados por la explotación petrolera.
Fue en este contexto que viajó una delegación al Oriente durante la visita in loco de la Comisión al Ecuador. La delegación se reunió en Lago Agrio con representantes de los shuar, los sionas y los secoyas, así como con representantes de organizaciones de campesinos, la Misión de los Carmelitas y el Frente de Defensa de la Amazonia. Los miembros de la delegación conversaron con diferentes personas durante su traslado hacia Dureño, su regreso a Lago Agrio y el nuevo trayecto hacia el sur, hacia Shushufindi. Cerca de esta localidad se reunieron con miembros de la organización La Delicia y con representantes y residentes del asentamiento La Primavera. Desde allí se desplazaron a Coca y sostuvieron varias reuniones, principalmente con representantes de los huaoranis y los quichuas, así como con representantes de la Misión de los Capuchinos, el Centro de Información sobre la Selva Pluvial y el Fondo para la Defensa Legal del Sierra Club. Además, la Comisión se reunió en Quito con diferentes funcionarios del Gobierno cuyas responsabilidades se refieren a asuntos pertinentes al interior, entre ellos el Ministro de Energía y Minas y el Subsecretario encargado de los asuntos de los pueblos indios y negros, así como con dirigentes indígenas y representantes de grupos de ecologistas y defensores de los derechos humanos.
En este capítulo se explica detalladamente la situación actual del Oriente, se examina el régimen jurídico aplicable y se presentan las conclusiones y recomendaciones de la Comisión.2 El texto se centra en la capacidad de los habitantes del Oriente para ejercer sus derechos a la vida y a la seguridad física en un entorno que ha sido objeto de una grave contaminación ambiental. La información recibida y analizada por la Comisión, así como las opiniones y datos recogidos durante la observación en el terreno, han confirmado, en gran medida, las inquietudes expresadas por la población afectada, lo que dio lugar a las recomendaciones que figuran al final del capítulo.
Situación en el Oriente
La ley ecuatoriana establece que todos los minerales del subsuelo son propiedad del Estado. En consecuencia, el Estado explota los yacimientos petrolíferos y minerales, ya sea directamente, a través de la empresa estatal Petroecuador, o indirectamente, mediante concesiones y contratos de prestación de servicios con empresas petroleras extranjeras.
La explotación de los recursos petroleros en el Oriente desde la década de los años sesenta, época en que se descubrieron yacimientos comercialmente viables, ha tenido profundas repercusiones en la región y en su población.3 La parte norte del Oriente, que comprende las provincias de Napo y Sucumbíos, ha sido la más afectada porque fue allí donde se centralizaron inicialmente las actividades de desarrollo petrolero, pero con el tiempo se fue expandiendo la zona designada para el desarrollo petrolero y mineral. Durante los últimos años se han establecido nuevas concesiones y el Gobierno ha abierto licitaciones adicionales.4 Las operaciones actuales en el Oriente comprenden, entre otras, más de 300 pozos de producción, refinerías regionales, oleoductos secundarios, líneas de transferencia y líneas de gas, y la red de caminos que sirve la industria.
La Comisión ha recibido información, durante y después de su visita a la zona, de personas y grupos de las comunidades de pobladores e indígenas. Todas estas personas que viven en sectores de desarrollo petrolero han expresado de manera unánime que las operaciones en general, y la manipulación y eliminación inadecuadas de los desechos tóxicos en particular, han puesto en peligro su vida y su salud. Afirman que las actividades de explotación que tienen lugar en sus comunidades o en zonas aledañas han contaminado el agua que ellos usan para beber, cocinar y bañarse, el suelo que cultivan para producir sus alimentos y el aire que respiran. Los residentes de los sectores afectados señalaron que sus ríos, arroyos y mantos subterráneos están contaminados con crudo y desechos tóxicos de la producción, los cuales son liberados al medio ambiente sin ser debidamente tratados o eliminados, o son producto del derrumbe o la lixiviación de las fosas de desechos y de los derrames de petróleo. En muchos casos, esos cursos de agua son las únicas fuentes de las que disponen los seres humanos para beber, cocinar y bañarse, y donde beben también el ganado, los animales domésticos y la fauna silvestre. Los residentes de varias comunidades se quejaron de que respiran aire contaminado cuando se queman desechos de petróleo y de gas sin ningún tipo de control de emisiones. Numerosas personas viven y caminan a lo largo de senderos rociados con crudo y se quejan de que están constantemente expuestas al petróleo y a las partículas de polvo recubiertas de petróleo suspendidas en el aire.
Los representantes de comunidades situadas cerca de localidades de desarrollo petrolero manifestaron ante la Comisión que como resultado de la exposición a la contaminación del agua, el suelo y el aire, algunos habitantes padecían problemas dermatológicos, urticarias, infecciones y fiebres crónicas, problemas gastrointestinales y que los niños, en particular, sufrían frecuentes diarreas. La CONFENIAE y la Unión de Promotores Populares de Salud de la Amazonia Ecuatoriana suministraron datos específicos sobre la comparación de la situación de la salud entre las comunidades adyacentes a lugares de desarrollo petrolero y otras más alejadas.5
Además, varias personas informaron a la delegación que la contaminación del entorno físico les estaba restando capacidad para alimentar a sus familias. La Comisión ha recibido informes que la contaminación de los ríos, arroyos y lagos locales ha afectado también a los peces, alimento básico de los residentes del lugar, y que las operaciones y la contaminación han ahuyentado a los animales silvestres que cazan y que constituyen una importante fuente de proteínas. En varios lugares, las estaciones separadoras, los pozos de exploración o producción y las fosas de desechos se encuentran inmediatamente adyacentes a las comunidades locales o están situados incluso dentro de las mismas. Muchas de las instalaciones, incluidas las que observó la Comisión, carecen de vallas u otros medios de seguridad. Los pobladores notificaron que los animales que crían para consumo y para su venta se enferman por beber agua contaminada y que muchos han muerto por esa causa o porque han quedado atrapados en fosas de desechos. En varios casos, la Comisión recibió informes de pobladores que habían perdido animales, campos o cultivos debido a derrames de petróleo en sus terrenos.6
Los habitantes de la región alegan que el Gobierno no ha regulado ni supervisado las actividades de la empresa petrolera estatal y de las compañías que operan bajo concesiones. Aducen asimismo que las empresas toman muy pocas medidas, si es que las toman, para proteger a la población afectada y que se niegan a establecer controles ambientales o utilizar las tecnologías que se emplean actualmente en otros países. Quienes hablaron ante la delegación señalaron que el Gobierno no ha hecho nada para que las actividades de explotación petrolera se lleven a cabo de conformidad con los requisitos jurídicos y de política existentes. En su recorrido por el Oriente, los miembros de la delegación recogieron quejas en las que se alegaba que el Gobierno del Ecuador ha violado y continúa violando los derechos de los habitantes de la región a la vida y a vivir en un entorno no contaminado, derechos que están consagrados en la Constitución de Ecuador.
El desarrollo y la explotación del petróleo alteran efectivamente el entorno físico y generan una cantidad considerable de subproductos y desechos tóxicos. El desarrollo petrolero supone actividades tales como el trazado de caminos en la selva y detonaciones sísmicas. Deben desforestarse tramos de terrenos de considerable extensión para construir vías de acceso y pistas de aterrizaje para el transporte de los trabajadores y el equipo. Se construyen instalaciones y se perforan pozos de exploración y producción. La explotación petrolera genera a su vez subproductos y desechos tóxicos en todas las etapas de las operaciones: perforaciones de exploración, producción, transporte y refinación.
Hasta hace muy poco comenzó a documentarse qué se hace con estos subproductos tóxicos. Según los informes estudiados, los desechos producidos por la perforación con fines exploratorios7 se descargan en fosas abiertas, las cuales pueden rebalsar y derramar su contenido en los ríos, los arroyos y el agua subterránea. Otros desechos se han enterrado, pero sin recubrir ni sellar adecuadamente las fosas, y puede producirse una lixiviación hacia el medio ambiente.8 En algunos casos, se ha notificado que los desechos de petróleo del proceso de prueba se han quemado sin ningún control de temperatura ni medidas ecológicas.9
En la fase de producción, el petróleo que se extrae de los pozos es bombeado a las estaciones separadoras.10 Por lo general, el agua residual de las operaciones de perforación y producción se recoge en fosas de desechos construidas junto a los pozos y las estaciones separadoras, aunque en algunos casos se han iniciado trabajos para reinyectar un porcentaje de esos desechos. Se ha notificado que frecuentemente las fosas de desechos no están debidamente recubiertas, están sujetas a derrumbes y a deslaves por las fuertes lluvias y están construidas de manera tal que cuando el contenido llega a cierto nivel, drena a zonas más bajas alejadas de la fosa. El contenido de estas fosas, que con frecuencia no recibe tratamiento alguno, según lo informado, puede lixiviarse en el suelo adyacente y contaminar el agua freática. Se informó que el Ministerio de Energía y Minas estimó que se vertieron alrededor de 19.000 millones de galones de estos desechos líquidos sin tratar en las aguas y suelos del Oriente desde 1972.11 Los desechos de la perforación varían de un lugar a otro, pero por lo general contienen toxinas, como arsénico, plomo, mercurio, benceno, naftaleno y otros hidrocarburos.12 Algunas empresas han rociado crudo residual sobre los caminos locales "para que no se levante polvo". El escurrimiento de los caminos drena en los campos adyacentes, el agua freática y los arroyos.
La contaminación del ambiente por petróleo crudo también se debe a derrames durante las fases de producción y transporte, sobre todo del Oleoducto Transecuatoriano.13 El Gobierno del Ecuador informó que, hasta 1989, se habían producido 30 fugas del oleoducto, liberando un total de 16.800 millones de galones de crudo.14 A partir de ese año hubo varios derrames considerables y rupturas en los oleoductos secundarios, los que han provocado cuantiosas descargas adicionales al medio ambiente. Se informa asimismo que se fugan entre 1.000 y 2.000 galones de petróleo quincenales de las tuberías que conectan los pozos a las estaciones. Se ha estimado que desde 1972 se han descargado más de 30.000 millones de galones de desechos tóxicos y crudo en las tierras y en los cursos de agua del Oriente.16
La delegación de la Comisión que viajó de Lago Agrio a Coca visitó cinco localidades de producción petrolera: Dureño Uno, Atacapi, Shushufindi Norte, un lugar adyacente a La Primavera, y un lugar conocido como Pozo Nueve de Agua Rico. Algunos de los caminos por los que se desplazaron los miembros de la delegación habían sido rociados con crudo. La funcionalidad de los lugares de producción variaba de uno a otro. En al menos de dos de los sitios, agua de producción visiblemente impura se vaciaba en afluentes adyacentes el día de la visita. En todos estos lugares pudo observarse que las fosas de desechos están construidas con tubos, lo que permite que el contenido rebalse a zonas más bajas cuando llega a cierto nivel. En el caso de Shushufindi Norte y Pozo Nueve de Agua Rico era evidente que estas zonas bajas desembocan en arroyos o ríos.
Las instalaciones cercanas a La Primavera contaban con equipo para evacuar el crudo y otros depósitos pesados de una parte de una fosa de desechos de gran tamaño, desprovista de recubrimiento. En el Pozo Nueve de Agua Rico se observó que había una fosa recubierta y otra más grande sin recubrir. Los integrantes de la delegación fueron recibidos por un representante de la empresa, quien explicó que el lugar había sido objeto de una operación reciente de limpieza y mostró un documento donde se certificaba que se habían hecho ensayos en el estanque y que la contaminación del agua se encontraba dentro de los límites aceptables. A simple vista pudo observarse que la superficie de ambas fosas estaba cubierta por una capa de petróleo. En la parte posterior de la fosa más grande, la que no estaba recubierta, los miembros de la delegación observaron un canal cavado recientemente; aún estaba separado de la fosa por un tramo de tierra, pero una vez eliminado éste, el canal haría las veces de drenaje de la fosa hacia un área que desemboca directamente en un río.
En Dureño Uno se estaba quemando gas natural y otros subproductos en un quemador de unos 7 metros de altura. En Shushufindi Norte, los subproductos se quemaban en el extremo de una tubería tendida sobre el suelo directamente sobre la primera fosa de desechos. En las instalaciones cercanas a La Primavera y en Pozo Nueve de Agua Rica se estaba incinerando basura impregnada de petróleo en pequeñas fogatas al aire libre, directamente sobre el suelo.
Acción gubernamental en lo que respecta al desarrollo petrolero
En los últimos años el Gobierno ha tomado ciertas medidas legislativas y de política para resolver el problema de los efectos del desarrollo petrolero sobre la población y el medio ambiente del Oriente. El establecimiento, en 1993, de la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia para coordinar las acciones relativas a esta esfera, llevó a la emisión, en junio de 1994, del Decreto Ejecutivo 1802 "Políticas Ambientales Básicas del Ecuador",17 que esboza las prioridades nacionales en esta materia. Durante una reunión con la Comisión, el Ministro de Energía y Minas informó a sus miembros que, durante casi un decenio, las empresas interesadas en explotar el petróleo estaban obligadas a presentar planes para contrarrestar las repercusiones ecológicas, entre otros requisitos.18 El Decreto 1802 especifica que las compañías deben preparar un estudio de repercusiones ambientales y un programa de mitigación ambiental y conseguir la autorización correspondiente antes de iniciar actividades que podrían degradar o contaminar el medio ambiente. El Plan de Desarrollo elaborado por la Administración del Presidente Durán Ballén exige que las compañías extranjeras apliquen en su operaciones en el Ecuador los más altos parámetros y requisitos de sus países de origen, sin perjuicio del cumplimiento con la ley ecuatoriana. Como señaló el Gobierno en sus observaciones del 19 de marzo de 1997, la Comisión Asesora Ambiental se convirtió en el Ministerio de Medio Ambiente en el mes de agosto de 1996.19
La ley ecuatoriana establece ciertas protecciones contra la contaminación ambiental, citándose como ejemplo la Ley para la Prevención y el Control de la Contaminación Ambiental, que se refiere a la protección del aire, el suelo y los recursos hidráulicos. Se prohíbe toda contaminación nociva para la vida, la salud y el bienestar del ser humano, dañina para la flora y la fauna o que degrade la calidad del aire, el agua o el suelo.20 La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre contempla la protección de parques nacionales o reservas naturales designadas. Existen otras disposiciones sobre las operaciones de explotación petrolera, requisitos contractuales y otros aspectos de la protección ambiental.21 Pese a que está surgiendo un marco normativo para la preservación del medio ambiente, poco se ha hecho en materia de aplicación de las disposiciones o de las sanciones en caso de incumplimiento.22 La responsabilidad de las acciones a emprender en esta esfera ha sido, hasta la fecha, descentralizada. Si bien el Ministerio de Energía y Minas, a través de DINAMA, es el responsable principal de los asuntos ambientales, las cuestiones vinculadas a la salud, el agua y la calidad del agua incumben al Ministerio de Salud. El Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre se ocupa de las zonas de protección ambiental y de los parques nacionales. El proceso de informar a las comunidades locales sobre los efectos del desarrollo caería bajo la responsabilidad del Ministerio de Relaciones Públicas. Parece probable que el establecimiento reciente del Ministerio de Medio Ambiente mejorará la coordinación en esta esfera.
Entre las actividades más visibles del Gobierno con respecto a los efectos del desarrollo petrolero, cabe mencionar los esfuerzos emprendidos para asegurar que la Texaco financie e implemente un plan para limpiar las áreas contaminadas durante más de 20 años de operación de esa empresa en el Oriente. En la primavera de 1992, después de que la Texaco se retiró del Ecuador, el Gobierno encargó una auditoría ambiental a efectos de evaluar la situación resultante de las operaciones de la empresa. En base a los resultados de ese proceso, el Gobierno y la Texaco celebraron una serie de acuerdos a fines de 1994 y 1995, por medio de los cuales la empresa se obligaba a iniciar ciertas actividades para remediar las consecuencias ambientales de sus operaciones en el Oriente, como actividades de limpieza, planes de reforestación y el establecimiento de un fondo de un millón de dólares para proyectos que serían desarrollados por una federación indígena particular y aprobados por la Texaco y por el Ministerio de Energía y Minas.
La respuesta de las comunidades afectadas fue evidentemente poco uniforme. Varias comunidades han indicado su rechazo por la auditoría y los acuerdos celebrados hasta la fecha, aduciendo que no se les permitió la participación directa en el proceso, que el acuerdo no reparaba adecuadamente los daños sufridos y que el proceso no incluía un examen o evaluación independiente de los resultados.23 La Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE) comunicó su inconformidad sobre los acuerdos ante el Ministro de Energía y Minas a finales de 1995, señalando que los mismos no tomaban en cuenta 20 años de derrames petroleros, deforestación y contaminación de las aguas, no otorgaba garantías y no corregía las causas de la continua contaminación.24 Algunos dirigentes afirmaron que carecían de información suficiente para formarse una opinión, en tanto que otras comunidades recibieron con satisfacción las actividades planificadas de limpieza y las consideraron un paso positivo.
Marco normativo aplicable
1. Leyes internas pertinentes
Las leyes nacionales del Ecuador reconocen la relación que existe entre el derecho a la vida, a la seguridad y a la integridad físicas y el entorno físico en el que vive el individuo. La primera protección que prescribe el artículo 19 de la Constitución del Ecuador --la sección que establece los derechos de las personas-- es el derecho a la vida y a la integridad personal. La segunda protección establece el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación. Por consiguiente, la Constitución asigna al Estado la responsabilidad de asegurar el ejercicio de este derecho y de establecer con carácter de ley restricciones sobre los demás derechos y libertades en la medida en que sea necesario para proteger el medio ambiente. La Constitución fija así una jerarquía conforme a la cual las protecciones que salvaguardan el derecho a un ambiente seguro pueden tener prioridad sobre otros derechos.
Las enmiendas a la Constitución adoptadas en 1996 complementan las protecciones mencionadas. Las nuevas disposiciones prescriben que el Estado deberá proteger el derecho de la población a un ambiente seguro y garantizar el desarrollo sostenible. De acuerdo con la Constitución, la ley deberá reglamentar los siguientes aspectos: la preservación del medio ambiente, los ecosistemas y la diversidad biológica; la prevención de la contaminación ambiental; el desarrollo sostenible de los recursos naturales; los requisitos que deben cumplir las actividades públicas y privadas que afectan al medio ambiente, y el establecimiento de un sistema de áreas naturales protegidas. Estas enmiendas recientes también establecen el marco normativo de responsabilidad estatal e individual en caso de que se contravengan las normas relativas a la protección del medio ambiente.
Ecuador forma parte o ha respaldado varios acuerdos que reconocen el vínculo crucial que existe entre la subsistencia del ser humano y el medio ambiente, entre ellos: el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,25 ICCPR e ICESCR, la Declaración de Estocolmo, el Tratado de Cooperación Amazónica,26 la Declaración del Amazonas,27 la Carta Mundial de la Naturaleza,28 la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América,29 la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,30 y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.31
2. Leyes interamericanas pertinentes
El ejercicio del derecho a la vida y a la seguridad e integridad física está necesariamente vinculado y, de diversas maneras, depende del entorno físico. Por esa razón, cuando la contaminación y la degradación del medio ambiente constituyen una amenaza persistente a la vida y la salud del ser humano, se comprometen dichos derechos.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que sigue imponiendo obligaciones internacionales a todos los Estados miembros, reconoce el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona en el artículo I, y refleja la interrelación entre el derecho a la vida y el derecho a la salud en el artículo XI, el cual prescribe la preservación de la salud y el bienestar del individuo.32 Esta preocupación prioritaria por la preservación de la salud y el bienestar del individuo queda reflejada en el artículo 4 de la Convención Americana, que garantiza el derecho a la vida, y en el artículo 5, que garantiza el derecho a la integridad física, psíquica y moral.
El derecho a la vida, consagrado en el artículo 4 de la Convención Americana es, como se señala en el capítulo IV de este informe, fundamental en el sentido de que no es derogable y constituye la base para el ejercicio de todos los demás derechos. El artículo 4 protege el derecho de toda persona a que se respete su vida: "Este derecho estará protegido por la ley... Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente". El derecho a que se respete la vida individual no se limita, sin embargo, a la protección contra la muerte provocada de manera arbitraria. Los Estados partes deben tomar ciertas medidas positivas para salvaguardar la vida y la integridad física. La contaminación ambiental grave puede presentar una amenaza a la vida y la salud del ser humano, y en su debido caso puede dar lugar a la obligación del Estado de tomar medidas razonables para evitar dicho riesgo, o las medidas necesarias para responder cuando las personas han sido lesionadas.
Análisis
La Comisión reconoce que el derecho al desarrollo implica que cada Estado tiene la libertad de explotar sus recursos naturales, incluyendo la otorgación de concesiones y la apertura a inversiones internacionales. Sin embargo, la Comisión considera que la ausencia de regulación, la regulación inapropiada o la falta de supervisión en la aplicación de las normas vigentes, puede crear serios problemas al medio ambiente que se traduzcan en violaciones de derechos humanos protegidos por la Convención Americana.
El Gobierno declaró en sus observaciones al presente informe que el medio ambiente ha sido dañado por deforestación, procesos erosivos, sobreexplotación de recursos, y altos niveles de contaminación por explotación hidrocarburífera y minera. Tal como ha sido reconocido por el Gobierno de Ecuador y por numerosos observadores internacionales, las actividades de la empresa estatal y las acciones y omisiones de las compañías concesionarias han provocado una grave contaminación ambiental. El Ministerio de Energía y Minas lo ha hecho notar a través de varias cifras y evaluaciones que ha efectuado (algunas de las cuales se citan en este informe), y el Gobierno lo ha reconocido como un hecho concreto, por ejemplo, en la serie de acuerdos encaminados a tomar medidas correctivas que celebró con la Texaco. La directiva política ejecutiva de junio de 1994 señalaba que algunas entidades que desarrollan actividades de explotación petrolera han utilizado tecnología que no se ajusta a las normas en detrimento de la sociedad y el medio ambiente. En julio de 1994, una Comisión del Congreso Nacional, en respuesta y en apoyo a la demanda entablada por varios grupos indígenas contra la Texaco en el exterior, indicó por conducto de una resolución el grave daño a la salud y la vida que padecen los habitantes de los sectores afectados.33
Se ha documentado ampliamente que la exposición al petróleo y a los compuestos químicos vinculados al mismo petróleo a través de la piel, por ingestión en los alimentos o el agua, o bien en las emanaciones absorbidas por el aparato respiratorio, provoca efectos nocivos para la salud y la vida del ser humano. En el caso que nos ocupa, los datos recogidos dan fe del riesgo considerable para la vida y la salud humana que representan las actividades de explotación petrolera en el Oriente. La Unión de Promotores Populares de Salud de la Amazonia Ecuatoriana (UPPSAE) llevó a cabo un estudio en 1993 con el objeto de recopilar datos específicos sobre los efectos de la explotación petrolera en la salud de los habitantes de los asentamientos humanos.34 En ese estudio se examinaron 1.465 personas de diez comunidades establecidas en torno a Dureño y Pacayacu, en la provincia de Sucumbíos. Un total de 1.077 de las personas que participaron en el estudio vivían en zonas contaminadas por petróleo, y 388 en zonas no contaminadas. En la zona se encuentran cinco campos petroleros. Los resultados del estudio revelan tasas significativamente más elevadas de abortos espontáneos,35 jaquecas, náuseas, anemia, dermatitis y micosis en la población expuesta al petróleo.36
Un representante de la Confederación de Organizaciones Indígenas del Ecuador (CONAIE) informó que esa organización había estudiado 21 comunidades a lo largo de los ríos Napo y Quinchiyacu, afectadas por las actividades de desarrollo petrolero, y habían determinado que alrededor de las tres cuartas partes de los habitantes padecían problemas gastrointestinales; la mitad se quejaba de frecuentes jaquecas; un tercio de problemas de la piel, y poco menos de un tercio de otros dolores corporales y fiebres. Se señaló asimismo que varios estudios sobre los efectos de la contaminación por petróleo indicaban que las poblaciones afectadas se encuentran en riesgo mucho mayor de cáncer y otras afecciones graves. El Director del Hospital de Coca, según citas encontradas, reveló un incremento de la mortalidad infantil debido a la contaminación del agua y a los accidentes vinculados al petróleo, en tanto que los trabajadores locales de la salud notificaron un incremento de defectos congénitos, enfermedades juveniles e infecciones cutáneas.37
El Center for Economic and Social Rights, una ONG con sede en Nueva York puso en práctica un proyecto de recolección y análisis de muestras de agua de los sectores del Oriente afectados por el desarrollo petrolero. Se tomaron muestras del agua que se utiliza para beber, para bañarse, de las zonas donde se pesca y del agua residual del proceso de producción de petróleo y se analizaron los niveles de hidrocarburos aromáticos policíclicos (vinculados a efectos nocivos para la salud que van desde irritaciones cutáneas hasta el cáncer) y compuestos orgánicos volátiles (que comúnmente incluyen el benceno y sus derivados, y que afectan la piel y el sistema nervioso, provocan trastornos sanguíneos, leucemia y pueden ser dañinos para el desarrollo fetal).38 La conclusión a la que se llega en el estudio es que los residentes del Oriente están expuestos a niveles de contaminantes relacionados con el petróleo que están muy por encima de las directrices reconocidas internacionalmente y que la ingestión humana de agua o pescado procedente de las aguas analizadas constituye un riesgo significativamente más alto respecto de graves problemas de salud, entre ellos cáncer y problemas neurológicos y reproductivos.39
Las actividades de desarrollo petrolero también se han vinculado, directa o indirectamente, a problemas de abastecimiento de alimentos y desnutrición.40 Los sectores de Orellana, Shushufindi y Sacha, que son centros de actividad de desarrollo petrolero, registran los indicadores más elevados de desnutrición en el Ecuador.41 Como se señala en el preámbulo de la Carta Mundial de la Naturaleza, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1982, la humanidad es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales de modo tal que se asegure el abastecimiento de energía y de nutrientes.
Según cifras del propio Gobierno, se han descargado miles de millones de galones de desechos tóxicos y petróleo no tratados directamente en la selva, en los campos y en los cursos de agua del Oriente.42 Las consecuencias para los habitantes de las zonas afectadas han sido y siguen siendo graves. El derecho a la vida y la protección de la integridad física del individuo son normas de carácter imperativo. El artículo 2 de la Convención Americana prescribe que cuando estos derechos no estén adecuadamente garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter, el Estado deberá adoptar las medidas correctivas necesarias. Cuando el derecho a la vida, a la salud y a vivir en un ambiente sano ya esté protegido por la ley, la Convención exige la efectiva aplicación y cumplimiento de la ley.
La información analizada sobre el impacto de las actividades de explotación petrolera en la salud y la vida de los residentes afectados plantea graves inquietudes, por lo que la Comisión alienta al Estado del Ecuador a tomar las medidas necesarias para asegurar que las acciones de sus agentes, a través de la compañía petrolera estatal, cumplan las obligaciones jurídicas tanto nacionales como internacionales. Asimismo, la Comisión exhorta al Estado a tomar medidas para evitar daños a las personas afectadas debido al comportamiento de los concesionarios y actores privados. El Estado del Ecuador deberá cerciorarse de que existen medidas de protección para que no ocurran incidentes de contaminación ambiental que amenacen la vida de los habitantes de los sectores en desarrollo.43 Cuando se haya infringido el derecho a la vida de los residentes del Oriente a causa de la contaminación ambiental, el Gobierno está obligado a responder con medidas apropiadas de investigación y desagravio.44
CONCLUSIONES
La Convención Americana sobre Derechos Humanos se sustenta en el principio de que los derechos son inherentes al individuo por el solo hecho de ser humano. El respeto a la dignidad inherente de la persona es el principio en el que se basan las protecciones fundamentales del derecho a la vida y a la preservación del bienestar físico. Las condiciones de grave contaminación ambiental, que pueden causar serias enfermedades físicas, discapacidades y sufrimientos a la población local, son incompatibles con el derecho a ser respetado como ser humano.
En el contexto de la situación que se está estudiando, la protección del derecho a la vida y a la integridad física deberá concretarse con medidas encaminadas a respaldar y acrecentar la capacidad de las personas para salvaguardar y reivindicar esos derechos. Para lograr una protección eficaz contra las condiciones ecológicas que constituyen una amenaza para la salud humana, es imperativo que la población tenga acceso a la información, participe en los procesos pertinentes de toma de decisiones y cuente con recursos judiciales.
El acceso a la información es un prerrequisito para la participación pública en la toma de decisiones y para que los individuos puedan seguir de cerca y responder a las acciones del sector público y el privado. Las personas tienen derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, de conformidad con lo que prescribe el artículo 13 de la Convención Americana. Las leyes nacionales disponen que las partes que soliciten autorización para llevar a cabo proyectos que puedan afectar el medio ambiente deben realizar, como condición previa, evaluaciones de las repercusiones ambientales y suministrar otra información específica. No obstante, las personas que residen en los sectores afectados han indicado que carecen de la información más básica sobre las actividades de explotación que se están realizando localmente y sobre los riesgos potenciales para su salud. El Gobierno deberá tomar medidas para que las personas que podrían verse afectadas tengan fácil acceso a dicha información, que por ley deberá suministrarse.
La participación pública en la toma de decisiones permite, a quienes tienen en juego sus intereses, expresar su opinión en los procesos que los afectan. La participación del público está vinculada al artículo 23 de la Convención Americana, donde se establece que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de "participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos", así como al derecho de recibir y difundir información. Conforme a lo que se señala en el Decreto 1802, si bien la acción ecológica requiere la participación de todos los sectores sociales, algunos, como las mujeres, los jóvenes, las minorías y los indígenas, no han podido participar directamente en dichos procesos por diversas razones históricas. Sería menester informar a los individuos afectados y oír su opinión respecto a las decisiones que los afectan.
El derecho de acceder a mecanismos judiciales de desagravio es la garantía fundamental de los derechos a nivel nacional. El artículo 25 de la Convención Americana establece que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención...". Esto significa que los individuos deben tener acceso a un proceso judicial para reivindicar el derecho a la vida, a la integridad física y a vivir en un ambiente seguro, todo lo cual está expresamente protegido en la Constitución. Diferentes personas y ONGs han indicado a la Comisión que, por diferentes razones, los recursos judiciales no han demostrado ser un medio disponible o eficaz de desagravio para las poblaciones afectadas por la contaminación ambiental.
Las normas del sistema interamericano de derechos humanos no impiden ni desalientan el desarrollo, pero exigen que el mismo tenga lugar en condiciones tales que se respeten y se garanticen los derechos humanos de los individuos afectados. Tal como se señala en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, sólo podrá sustentarse el progreso social y la prosperidad económica si nuestras poblaciones viven en un medio saludable y se gestionan con cuidado y responsabilidad nuestros ecosistemas y recursos naturales.
Como indicó la Comisión al concluir sus observaciones sobre el terreno, es necesario descontaminar para corregir errores que nunca debieron haberse cometido. El Estado y las empresas que se ocupan de la explotación petrolera son responsables de dichas anomalías, y ambas tienen obligación de corregirlas. Es obligación del Estado verificar que, tales anomalías se corrijan.
RECOMENDACIONES
Dado que es obligación del Estado respetar y asegurar los derechos de los habitantes del Oriente, y es responsabilidad del Estado implementar las medidas necesarias para remediar la situación actual y evitar toda contaminación futura por petróleo y vinculada con el petróleo que amenace la vida y la salud de esa población, y habiendo debidamente notado la inquietud expresada por algunos funcionarios del Gobierno respecto a la gravedad y alcance de este problema, la Comisión recomienda y anima al Estado a adoptar las medidas necesarias para traducir esta inquietud en acciones preventivas y correctivas.
La Comisión recomienda que el Estado continúe y aumente los esfuerzos encaminados a contrarrestar los riesgos identificados por el Ministerio de Energía y Minas con respeto a otras actividades de desarrollo, como la extracción de oro en el Oriente, la cual plantea un grave riesgo de contaminación y un peligro para la salud humana debido al uso por parte de explotadores en pequeña escala de métodos sencillos que emplean mercurio y cianuro.
La Comisión recomienda que el Estado ponga en práctica medidas a efectos de que todas las personas tengan derecho a participar, individual y colectivamente, en la formulación de decisiones que atañen directamente a su medio ambiente. La Comisión alienta al Estado a redoblar sus esfuerzos para fomentar la inclusión de todos los sectores sociales en los procesos de toma de decisiones que los afectan.
Dado que la Convención Americana establece que todas las personas del Oriente deben tener acceso a recursos judiciales eficaces para entablar demandas alegando la violación de los derechos consagrados en la Constitución y en la Convención Americana, incluido el derecho a la vida y a vivir en un entorno libre de contaminación, la Comisión recomienda que el Estado tome medidas para asegurar el pleno acceso a la justicia a los habitantes del interior.
Por último, dado que el derecho de participar en la toma de decisiones y el de iniciar recursos judiciales eficaces requieren acceso a la información, la Comisión recomienda que el Estado tome medidas para mejorar los sistemas de divulgación de información sobre las cuestiones que afectan a la población, así como para dar más transparencia y oportunidades de participación del público en los procesos cuyas repercusiones inciden en los habitantes de los sectores en desarrollo.
1 El trámite inicial de las comunicaciones llevó a la Comisión a la conclusión de que varios de los reclamos planteados por los peticionarios parecían ser de índole prospectiva. Ante esto, y la evidencia de que la situación alegada no era privativa de los huaoranis sino que parecía afectar de manera importante la situación de muchos habitantes de la región, la Comisión determinó que debería tratarse dentro del marco de una evaluación general de las condiciones de los derechos humanos en la zona.
2 La situación del Oriente, en lo que respecta a la explotación petrolera, tiene implicaciones especiales para los pueblos indígenas que han habitado en la cuenca del Amazonas desde tiempos inmemoriales. Estas cuestiones, que giran en torno al derecho de los pueblos indígenas a la protección especial y a la preservación de sus culturas, se tratan en el Capítulo IX.
3 Un consorcio encabezado por la Texaco y la Gulf descubrieron, en 1967, yacimientos petrolíferos comercialmente viables en las tierras donde tradicionalmente habitaban los cofanes.
4 En virtud de la séptima ronda de licitaciones para obtener la concesión de producción de gas y petróleo, iniciada durante el primer semestre de 1994, se adjudicaron contratos a empresas extranjeras para desarrollar seis bloques adicionales en el Oriente de 200.000 hectáreas cada uno. Véase, Latin American Weekly Report, 10 de febrero de 1994, pág. 52; 23 de junio de 1994, pág. 268. Se abrieron otros tres bloques para desarrollo a lo largo del litoral del Pacífico, en tanto se han designado otros bloques que se extienden hacia el sur para una octava ronda de licitaciones. Id., pág. 268.
5 Estos datos se comentan, infra, en la sección titulada Análisis.
6 Los residentes del cantón de Shushufindi, miembros de la Precooperativa local, suministraron una lista de los animales que cada uno había perdido por esas razones: "21 cabezas de ganado"; 15 cabezas de ganado"; "18 cabezas de ganado"; "8 cerdos, dos caballos, siete vacas"; "15 cerdos, dos caballos", y "8 cabezas de ganado, 11 cerdos y gallinas". Un residente que vivía junto a la Estación Norte presentó un certificado emitido por un veterinario donde daba fe de que habían perecido ocho animales. Otra comunidad presentó testimonios de pérdidas similares en una reunión con la Comisión.
7 Se ha estimado que cada pozo que se perfora produce un promedio de 4.165 m3 de desechos que contienen una mezcla de lodos (lubricantes y selladores), petróleo, gas natural y agua que proceden de la profundidad de la tierra (y acarrean hidrocarburos, metales pesados y altas concentraciones de sal). Center for Economic and Social Rights (CESR), "Rights Violations on the Ecuadorean Amazon", 1 HEALTH & HUMAN RTS. 83, 84-85 (Otoño, 1994), citando a J. Kimerling, Amazon Crude (1991), quien atribuye la estimación por pozo al Departamento de Perforaciones de la Dirección Nacional de Hidrocarburos del Ecuador. Kimerling, pág. 59, No. 24.
8 J. Kimerling, supra, pág. 61.
9 Id, pág. 59 (citando una estimación de 1989 de DINAMA, según la cual cada pozo de exploración produce aproximadamente 42.000 galones de desechos petroleros).
10 El petróleo es separado de los desechos, constituidos por agua de la formación, residuos de petróleo, gas y compuestos químicos tóxicos. La gran mayoría del gas natural que se separa del petróleo se quema, sin controles de temperatura ni de emisiones. Id., pág 63 (señalando que DINAMA estaba estudiando la posibilidad de reinyectar el gas para ser recuperado posteriormente); CESR, supra, pág. 85.
11 J. Kimerling, supra, pág. 65. El agua residual también contiene petróleo. Se estima que, junto con estos desechos, se descargan entre 2.100 y 4.200 galones diarios. Id. (citando al Ministerio de Energía y Minas, 1989).
En un estudio realizado por el Gobierno en 187 pozos se determinó que sistemáticamente se vierte crudo en la selva, en las tierras de cultivo y en diferentes masas de agua. Véase, Fundación Natura, "Desarrollo y Conservación en la Amazonia Ecuatoriana", pág. 3 (citando el estudio de DIGAMA de 1987). En otro estudio del Gobierno, en el cual se ensayaron muestras de agua de arroyos y ríos cercanos a los lugares de producción, se encontraron niveles elevados de petróleo y grasa en todas las muestras, y se llegó a la conclusión de que el desarrollo petrolero estaba vinculado al deterioro de los ecosistemas terrestres y acuáticos. Kimerling, pág. 67, citando a CEPE, "Análisis de la Contaminación Ambiental en los Campos Petroleros Libertador y Bermejo", 1987.
12 Véase, Kimerling, supra, pág. 59 (donde se enumeran otras toxinas).
13 El consorcio Texaco-Gulf (véase la nota 3, supra) construyó el Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE), concluido en 1972. Tiene una extensión de poco menos de 500 kilómetros y corre entre Lago Agrio y Esmeraldas, sobre la costa del Pacífico.
14 Kimerling, supra, pág. 69. La comparación que se cita con más frecuencia es el derrame de 10.800 millones de galones del buque Exxon Valdéz.
15 CESR, supra, pág. 85, citando diversas fuentes, entre ellas entrevistas con el Ministro de Energía y Minas y con personal de DINAMA. Véase, Kimerling, supra, pág. 63 (citando a DINAMA como fuente de datos sobre los derrames de las tuberías).
16 CESR, supra.
17 Los documentos "Principios Básicos para la Acción Ambiental en el Ecuador" y "Políticas Ambientales Básicas del Ecuador" fueron aprobados en diciembre de 1993 y en junio de 1994, respectivamente. Se informó a la Comisión, durante su visita, que se estaba preparando un plan ambiental ecuatoriano.
18 El Ministro señaló además que, desde aproximadamente 1988, los contratos de desarrollo celebrados con el Gobierno incluían cláusulas relativas a la defensa del medio ambiente, y que los que se adjudicasen con motivo de la séptima ronda contendrían fuertes medidas en ese sentido.
19 Hasta mediados de 1996, el Ministerio de Energía y Minas se ocupó de la supervisión ecológica a través de su Subsecretaría del Medio Ambiente y de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA).
20 Ley para la Prevención y el Control de la Contaminación Ambiental, Cap. I, inciso 1, R.O., No. 97, 31 de mayo de 1976. En 1989 se aprobaron regulaciones relativas al agua y en 1991 las relativas al aire. Véase, p. ej. Ley de Aguas, art. 22, R.O., No. 69, 30 de mayo de 1972; Regulaciones Generales para la Aplicación de la Ley de Aguas, arts. 89-90, R.O., No. 233, 26 de enero de 1973.
21 Véase, en general, Ministry of Energy & Mines and PetroEcuador, Environmental Legislation: Compilation of Laws, Regulations and Norms Related to the Environment and the Conservation of Nature, for the Hydrocarbon and Mining Sector, septiembre de 1993.
22 De hecho, el Decreto 1802 reconocía que si bien la ley ecuatoriana establece un marco teórico suficiente para la acción ecológica, el cumplimiento de las regulaciones existentes ha sido parcial. Por consiguiente, la directiva política prescribe acciones para reforzar la aplicación eficaz y eficiente de las disposiciones con las que se cuenta.
Los representantes de comunidades y de ONGs indicaron que los remedios actuales han demostrado ser ineficaces para dar protección en esta esfera, e hicieron referencia a una queja presentada ante el Tribunal de Garantías Constitucionales en 1989, procurando que el Gobierno no diese su autorización para la explotación petrolera en el Parque Nacional Yasuní. La Corporación de Investigaciones Jurídico-Ecológicas y de Defensa de la Vida (CORDAVI) sostenía que la explotación prevista violaría el derecho constitucional de los habitantes del parque a vivir en un entorno seguro, y que violaría asimismo la prohibición de explotar las zonas protegidas prevista por la Ley Forestal. El Tribunal dictó sentencia el 2 de octubre de 1990 reconociendo que para respetar el derecho a vivir en un entorno no debería permitirse seguir explotando las zonas protegidas. No obstante, el 31 de octubre de 1990, el Tribunal emitió una segunda opinión, conforme a la cual permitía la operación de las concesiones, sin haber recibido peticiones de las partes y sin dar ninguna explicación por este cambio repentino de actitud.
23 Debe señalarse que los miembros de las comunidades cofan, quichua y secoya, y los pobladores afectados por las actividades de explotación petrolera de la Texaco entablaron una acción judicial colectiva contra la empresa en un tribunal federal de Nueva York (donde se encuentra la sede de la Texaco), el 3 de noviembre de 1993. Poco después se entabló una segunda demanda en nombre de un grupo de peruanos que exigían compensación por daños que, según alegaron, eran resultado de la contaminación causada por las operaciones de la Texaco en el Ecuador. Véase, Aguinda vs. Texaco, demanda de fecha 3 de noviembre de 1993, No. 93 CIV. (S.D.N.Y.); Jota et al. vs. Texaco, CIV., S.D.N.Y.
24 El Comercio, 27 de diciembre de 1995, sección C2.
25 Ecuador depositó su instrumento de ratificación el 25 de marzo de 1993. El Protocolo Adicional entrará en vigor una vez que se haya depositado la undécima ratificación.
26 17 I.L.M. 1045 (1978).p> 27 28 I.L.M. 1303 (1989).
28 G.A. Res. 37/7, U.N. Doc. A/37/51 (1982).
29 161 U.N.T.S. 229 (1940).
30 31 I.L.M. 874 (1992).
31 31 I.L.M. 818 (1992).
32 Véase el artículo 29 de la Convención Americana, que especifica que no deberá interpretarse que ninguna disposición de la misma excluye o limita el efecto que puede tener la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre o cualesquier otros instrumentos internacionales de la misma índole. Véase también, Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989 "Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dentro del marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos", Ser. A No. 10, párrafo 46.
33 Resolución del Congreso Nacional "La Comisión de Fiscalización frente a la demanda de los cofanes en contra de la Texaco", 4 de julio de 1994. Esa resolución afirmaba el claro mandato de la Constitución de proteger el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y reconocía que este derecho había sido objeto de una grave violación. La resolución advertía que la vida y la salud humana, así como el ecosistema amazónico, estaban en peligro.
34 UPPSAE, Culturas Bañadas en Petróleo: Diagnóstico de salud realizado por promotores, 1993.
35 El estudio reveló que en el caso de las mujeres que residen dentro de un radio de 200 metros de las zonas contaminadas por petróleo, las tasas de niños nacidos vivos eran más bajas que las que habían registrado las mismas mujeres cuando vivían en otras regiones del país y que las mujeres que viven a menos de 200 metros de las zonas contaminadas tenían una tasa más alta de abortos espontáneos que las mujeres que vivían a más de 200 metros. Estudio de la UPPSAE, pág. 56, fig. 22, 23.
36 Se informó que las tasas de anemia, tuberculosis y desnutrición en las zonas designadas como contaminadas por petróleo eran el doble que en otras zonas, y que la probabilidad de padecer infecciones cutáneas era cuádruple. Estudio de la UPPSAE, pág. 61.
37 Hoy: Blanco y Negro, "La Calamidad Amazónica", No. 26, 23 de octubre de 1994, pág. 2.
38 CESR, pág. 12-20. Se utilizó un análisis de identificación y vinculación de la contaminación de las muestras a fuentes específicas. Por ejemplo, "los análisis de distribución de hidrocarburos indicaron que la fuente de contaminación de las muestras de agua potable del manantial de San Pablo... y del pozo de Shushufindi... coincide con la distribución de hidrocarburos aromáticos policíclicos que se encontró en el agua residual de la Estación de Shushufindi Norte". Id., pág. 18, apéndice VI(a).
39 Id., pág. 19-20.
40 Véase el estudio de la UPPSAE, pág. 53.
41 Véase, E. Martínez, "Indicadores sociales y culturales de los impactos producidos por la actividad petrolera", en Acción Ecológica, Amazonia por la Vida 41, 43-44 (1994) (citando a M. Chiriboga, R. Landín y J. Borja, Los Cimientos de una Nueva Sociedad (IICA 1989); CEPAR, 1993.
42 Cabe señalar asimismo que, en 1992, en virtud de la queja presentada por la organización no gubernamental CORDAVI, el Tribunal Internacional de Aguas [un foro independiente financiado por organizaciones medioambientales europeos de carácter nogubernamental y gubernamental] convocó a una audiencia con jurado para conocer del alegato de que Petroecuador, la Texaco y City Investing eran responsables de la contaminación de las fuentes de agua en el Oriente. Ese tribunal (que no tiene jurisdicción en el Ecuador) determinó que las empresas citadas no habían tomado las medidas de precaución necesarias en sus procesos de explotación, que habían descargado grandes cantidades de desechos peligrosos en las aguas y el suelo del Oriente, y que, por consiguiente, debían indemnizar a las víctimas. International Water Tribunal, CORDAVI vs. Petroecuador, Texaco Petroleum and City Investing, Amsterdam, 20 de febrero de 1992.
43 Véase, "Caso Yanomami", Res. No. 12/85, Caso 7615, en Informe Anual de la CIDH 1985-86, OEA/Ser.L./V/II.66, Doc. 10, rev. 1 (1985) (en el cual se encontró una violación del artículo XI de la Declaración dado que el Gobierno no había puesto en práctica medidas de "protección previa y adecuada de la seguridad y la salud de los yanomamis" contra la invasión de grupos de garimpeiros).
44 Si bien la Comisión ha analizado la situación de los derechos humanos en el Oriente tomando como ejemplo las actividades de explotación petrolera, cabe señalar que otros tipos de actividades de desarrollo plantean inquietudes concretas y jurídicas similares. Uno de los casos sería el que se refiere a los efectos de la extracción de oro en las minas del interior, donde se emplean varios tipos de productos químicos, como cianuro y mercurio, que pueden contaminar arroyos y ríos. La toxicidad de estas sustancias para el ser humano ha sido fehacientemente documentada.
CAPÍTULO IX: ASUNTOS DE DERECHOS HUMANOS DE ESPECIAL RELEVANCIA PARA LOS HABITANTES INDÍGENAS DEL PAÍS
Aunque las cifras disponibles varían ampliamente, el porcentaje más frecuente de población descrita como indígena oscila entre el 35 y el 45%.1 Los pueblos indígenas del Ecuador se encuentran localizados a lo largo del país en las áreas costeras del norte, la Sierra y en el Oriente. Ecuador es un centro de población indígena en América Latina.2
Los pueblos indígenas del Ecuador han redefinido su relación con las estructuras del Gobierno nacional y con la población no indígena en los últimos decenios. La población indígena ha creado una red de organizaciones representativas locales y regionales (CONFENIAE, ECUARUNARI y COICE), que a su vez pertenecen al órgano coordinador nacional CONAIE, que actúa con sus homólogas en la promoción de los derechos de los indígenas.
Entre sus objetivos a largo plazo, CONAIE se ha empeñado en obtener la enmienda de la Constitución a los efectos de reconocer al Ecuador como Estado plurinacional. Si bien las enmiendas de 1995 a la Constitución no incluían este término, los indígenas modificaron la definición del Estado a fin de que el Ecuador sea ahora reconocido como "soberano, democrático, unitario, descentralizado, pluricultural y multiétnico". Esta es la primera vez que se otorga un reconocimiento constitucional a los diferentes pueblos y culturas étnicas del Ecuador.3 La Constitución establece que el español es el idioma oficial del Ecuador, y el lenguaje de las relaciones interculturales. "El Quichua y otras lenguas indígenas se reconocen dentro de sus respectivas áreas de uso y forman parte de la cultura nacional".4
En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno señaló que su posición sobre los derechos de los pueblos indígenas es clara. El Gobierno caracterizó su acción a este respecto como procurando equilibrar los diversos intereses de las comunidades indígenas con los de los otros sectores de la población, y sintetizó las demandas globales de los pueblos indígenas del país como reconocimiento de su existencia como pueblos, sus derechos originarios, el carácter plural del Estado, sus derechos a su tierra y territorio, y sus sistemas jurídicos propios para la resolución de conflictos. El Gobierno "considera que las minorías étnicas o grupos indígenas que forman parte de la nacionalidad ecuatoriana tienen derecho a su propia cultura y tierra", y que los distintos sistemas culturales de esos pueblos "han generado un carácter multicultural en la sociedad ecuatoriana". El Gobierno señaló que el establecimiento en 1994 de la Secretaría Nacional de Asuntos Indígenas y Minorías Étnicas (SENAIME) fue un paso importante en la definición de políticas del Estado con respecto a sus pueblos indígenas.
De conformidad con las reformas que permiten que candidatos independientes se postulen a cargos electivos, las organizaciones indígenas empezaron por primera vez a participar en forma coordinada en la política local y nacional en las elecciones de 1996. Los grupos indígenas y otros, incluyendo los sindicatos, se unieron para formar un movimiento político conocido como Pachakutik que obtuvo un número considerable de escaños a nivel local y nacional. Los candidatos de Pachakutik obtuvieron escaños en el Congreso, de 82 miembros, y el Presidente del CONAIE, el abogado Luis Macas, fue elegido como uno de los doce diputados nacionales.
Los pueblos indígenas del país enfrentan graves obstáculos para obtener el pleno goce de sus derechos y libertades consagradas en la Convención Americana. Segmentos importantes de la población indígena padecen los efectos de una pobreza generalizada, y es poca la inversión social que se dirige hacia este sector.5 Los indígenas son objeto de discriminación, tanto por parte del sector privado como del público. Han encontrado obstáculos en la consecución de su relación tradicional con la tierra y los recursos que les han dado su sustento por miles de años en la consecución de la práctica y la preservación de sus culturas. Un líder manifestó a la Comisión que, aunque sus pueblos habían habitado esas tierras por miles de años, la imposición de una lengua y de prácticas legales europeas, sin el respeto concomitante por su propia cultura y tradiciones, hacía que los indígenas ecuatorianos se sintieran como extranjeros en su propia tierra.
El derecho a la igualdad de protección y a la no discriminación
La Convención Americana protege los derechos de las minorías y prohíbe su discriminación. La Convención exige, de conformidad con lo dispuesto el artículo 24, que todas las personas sometidas a la jurisdicción de un Estado Parte sean consideradas iguales ante la ley, y se les otorgue la misma protección por parte de ésta. Este compromiso está reforzado con la obligación establecida en el artículo 1.1 de respetar y garantizar los derechos "sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social". La Constitución del Ecuador establece que el Estado condena todas las formas de colonialismo y neocolonialismo, así como de discriminación y segregación racial.
Una queja frecuente se refiere al trato dado a los habitantes indígenas dentro del sistema judicial. Los representantes indígenas señalaron que los procesos legales omiten respetar o tomar en cuenta los sistemas y tradiciones legales indígenas. Los representantes denunciaron que los procesos en contra de acusados indígenas se realizan en español, y que no se ofrecen servicios de traducción a aquellos que solamente comprenden su lengua nativa. El artículo 8 de la Convención Americana establece el "derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal" como una garantía mínima. La Comisión espera que el reconocimiento otorgado a las lenguas indígenas en sus áreas de influencia mediante las recientes reformas a la Constitución garantice que la traducción entre el español y las lenguas indígenas de los acusados esté disponible en todos los casos en los que se requiera.
El derecho a participar en la vida pública del propio país está consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana, y establece que todo ciudadano disfrutará del derecho "de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos". Esta garantía incluye el derecho a ser elegido y a "tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país". Los resultados de las elecciones de 1996 en Ecuador demuestran que los pueblos indígenas del país están empezando a poder ejercer sus derechos. Sin embargo, cabe señalar que, pese a este progreso, hay pocos indígenas ecuatorianos trabajando en cargos de toma de decisiones dentro de la rama Ejecutiva o Judicial, así como dentro de agencias del Estado.
Tierra, Recursos y Derechos a la Propiedad
El artículo 21 de la Convención Americana reconoce en general que "Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social". A la luz del artículo 29 de la Convención Americana, el cual estipula que la Convención no puede ser interpretada para limitar el goce de cualquier derecho que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes internas o de acuerdo con otra convención en que el Estado sea parte, debe señalarse que el derecho de los pueblos indígenas de ser dueños colectiva o individualmente de las tierras que han ocupado tradicionalmente está reconocido por el artículo 11 de la Convención 107 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de la cual Ecuador es parte.6
El derecho de propiedad en todas sus formas está reconocido en el artículo 48 de la Constitución del Ecuador. El derecho de propiedad de la tierra, específicamente de la "tierra productiva", está garantizado por el artículo 51. Está prohibida la monopolización de la tierra, así como los "latifundios" (sistema de dividir la tierra en grandes haciendas). La Constitución consagra que la estructura de los derechos de propiedad en el sector rural debe tener como su objetivo el desarrollo económico, el incremento en el nivel de vida y la redistribución de la riqueza. La "colonización" o asentamiento de tierras debe regularse a fin de mejorar las condiciones de vida del sector campesino, proteger los recursos naturales y el medio ambiente, y fortalecer la "frontera viviente" del país.
Como señala el Gobierno en sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el proceso de reforma agraria terminó después de aproximadamente 30 años y la agencia que lo impulsaba, el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC), fue reemplazada por el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDA). El Gobierno declaró que el proceso de "colonización dirigida, y la consideración de grandes espacios en la amazonia como tierras baldías se podría considerar como etapa superada". La política de distribución de la tierra, observó el Gobierno, está basada actualmente en los principios del mercado libre del sistema económico.
El derecho de ser propietario de finca raíz está limitado, inter alia, por disposiciones legales que controlan la calificación y el otorgamiento del título; la consideración más amplia al desarrollo de las áreas rurales, la cual concede prioridad al asentamiento y al pleno uso de la tierra; y la propiedad del Estado y su autoridad para explotar los minerales del subsuelo.7 Estas limitaciones merecen consideración especial en la medida en que afectan la capacidad de los pueblos indígenas de disfrutar sus derechos bajo la Convención Americana. Los representantes indígenas han informado a la Comisión que las disputas sobre la tierra han provocado continuas tensiones y conflictos entre solicitantes en litigio en las regiones de la Sierra, incluyendo Yuracruz, Huaycopungo en la provincia de Imbabura, Tunshi y Chiquicagua en la provincia de Chimborazo, y en Tunguahua, así como en el Oriente.
El Código Civil establece que se requiere de un título registrado para probar la propiedad de la tierra, y que cualquier terreno que no esté registrado se considera de propiedad del Estado. El sistema legal de atribución de títulos autoriza y prevé la propiedad comunal de la finca raíz; sin embargo, los líderes indígenas denunciaron haber tropezado con barreras importantes para obtener los títulos comunales. Se quejaron, por ejemplo, de que las normas legales existentes no reconocen plenamente las unidades organizacionales comunes de los pueblos indígenas, o sus métodos tradicionales de cultivo.
Las comunidades y las cooperativas están reconocidas en el artículo 46(3) de la Constitución como uno de los sectores básicos de la economía, y se reconoce el derecho de dichos grupos a ser propietarios comunitarios. La propiedad comunal de la tierra de los indígenas está reconocida específicamente bajo la Ley de las "Comunas". Sin embargo, mientras que la Comuna (administrada por un cabildo elegido popularmente) es muy popular en las tierras altas, los pueblos indígenas de la Amazonia utilizan otras formas de administración interna.8 Adicionalmente, la Ley de Desarrollo Agrario permite al Estado expropiar la tierra que ha sido dejada sin explotar por más de dos años. Este requisito es inconsistente con los sistemas indígenas de uso de la tierra en algunas regiones del país. Por ejemplo, los pueblos indígenas que habitan la selva Amazónica despejan y cultivan pequeños huertas con criterios de rotación a fin de maximizar la productividad del suelo superficial. Sus métodos de administrar y cosechar los recursos de la selva son consistentes con sus necesidades y con las características ecológicas del suelo, el cual es poco profundo e inadecuado para los modelos de cultivo intensivo previstos en la Ley de Desarrollo Agrario.
La Ley de Desarrollo Agrario, que entró en vigor en agosto de 1994,9 respondió algunas de las preocupaciones expresadas por el sector indígena de la población, a la vez que dio lugar a otras.10 La Ley consagró una mayor representación de los sectores sociales afectados en el proceso de implementar las políticas de desarrollo agrario.11 La Ley también reconoce el derecho de los pueblos indígenas de continuar su forma tradicional de vida, incluyendo la habitación y administración de sus áreas selváticas tradicionales. A pesar de la protesta de muchos representantes indígenas, la nueva ley estipula la división o enajenación de tierras de propiedad comunal indígena cuando dos terceras partes de la asamblea comunal así lo decida. Se ha considerado que esta disposición pone en riesgo la legalización y mantenimiento del territorio indígena.12
Otra limitación a la capacidad de los pueblos indígenas de obtener títulos de sus tierras tradicionales es la disposición de la Ley de Silvicultura que señala que todas las tierras que se hallen dentro de las fronteras de reservas naturales designadas por ley deben ser apropiadas por o revertidas al Estado. La Ley no toma en cuenta que varias de estas áreas protegidas incluyen territorios tradicionalmente habitados y de especial importancia para los pueblos indígenas.13 Por lo menos en un caso (que se discute más adelante), el Gobierno firmó un acuerdo especial que concedió un segmento de los derechos del pueblo Cofán para usar y controlar una porción de la reserva Cuyubeno.
En sus observaciones al presente informe, el Gobierno señaló que estaban bajo estudio varios proyectos de ley pertinentes, incluyendo uno para revisar la Ley de Colonización para reformar la adjudicación de tierras baldías, con el objeto de armonizar el uso de los suelos y recursos, considerar los asentamientos ancestrales de los pueblos indígenas y evitar conflictos interétnicos. Están bajo estudio proyectos para reformar la Ley de Fomento Agropecuario, a fin de beneficiar en ciertos aspectos a indígenas pobres rurales, revisar la Ley de Aguas en favor de las comunidades indígenas, y modificar la Ley Forestal para asignar la administración, manejo y conservación de ciertas áreas protegidas a las comunidades indígenas de la región. Han sido planteadas propuestas de modificación a la Ley de Comunas para compatibilizarla con las estructuras de las comunidades indígenas. Además, el Gobierno informó que habían planes en estudio para "eliminar las actividades económicas en áreas protegidas y examinar las concesiones en áreas de alto valor ecológico".
Respeto por la expresión, religión y cultura indígenas
Algunos derechos individuales garantizados por la Convención Americana sobre Derechos Humanos deben disfrutarse en común con los demás miembros de su grupo, como es el caso de los derechos a la libertad de expresión, religión, asociación y reunión. El derecho a la libertad de expresión, por ejemplo, no puede ser realizado a plenitud por un individuo en aislamiento; en su lugar, éste debe poder compartir sus ideas con otros para disfrutar plenamente de este derecho. La capacidad del individuo para ejercer su derecho a la vez contribuye y depende de la capacidad de los individuos de actuar como un grupo.14 Para los pueblos indígenas, el libre ejercicio de tales derechos es esencial para el goce y perpetuación de su cultura.
Al interpretar estos derechos en relación con los pueblos indígenas, también se debe tener en cuenta la estipulación contenida en la Convención Americana de que sus disposiciones no deben ser interpretadas en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad reconocidos de acuerdo con las leyes internas o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados. Ecuador es parte de varias convenciones internacionales que garantizan determinadas protecciones para los grupos raciales y étnicos, incluyendo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El derecho internacional, tal como lo expresa el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, reconoce el derecho de los grupos étnicos a la protección de "todas aquellas características que son necesarias para la preservación de su identidad cultural".15 Este artículo estipula que, "en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma".16 La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, de la cual Ecuador es un Estado Parte, reconoce expresamente esos mismos derechos para los niños. Ecuador también es Parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual reconoce el derecho de toda persona de tomar parte en la vida cultural de la comunidad; y ha ratificado el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual establece garantías similares, pero que aún no ha entrado en vigor. Dichos derechos, protegidos en el caso de los individuos bajo la Convención Americana, o en el caso de los grupos minoritarios bajo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
dependen de ... la capacidad del grupo minoritario de mantener su cultura, lengua o religión. En consecuencia, también pueden ser necesarias, por parte de los Estados, medidas positivas para proteger la identidad de una minoría y los derechos de sus miembros de disfrutar y desarrollar su cultura y lengua y a practicar su religión, en común con los demás miembros de su grupo.17
Tal como lo señaló la Comisión, la OEA, por su parte:
ha establecido, como una acción prioritaria para los Estados miembros, la preservación y fortalecimiento del patrimonio cultural de estos grupos étnicos y la lucha contra la discriminación que anula el potencial de sus miembros como seres humanos mediante la destrucción de su identidad cultural y su individualidad como pueblos indígenas.18
Los pueblos indígenas del Ecuador hablan al menos 23 lenguas diferentes; por lo menos nueve de éstas son habladas, según informes, por más de 10.000 individuos cada una.19 La más común es el Quichua, que se habla a lo largo del país. En el Oriente, cada uno de los siete principales pueblos habla su propia lengua. En desarrollo de la Constitución, las lenguas indígenas se reconocen en las áreas donde éstas son utilizadas, y forman parte de la cultura nacional del Ecuador. Más específicamente, el artículo 27 de la Constitución establece que en las zonas en que la población es predominantemente indígena, el Quichua y otras lenguas indígenas habladas serán usadas como la lengua de las relaciones interculturales.
En determinados sectores del Ecuador, en particular en la región de la Sierra, se han desarrollado e implementado amplios programas de educación bilingüe.20 En otras áreas, tales como la región amazónica, la educación bilingüe aún se encuentra en sus etapas iniciales de desarrollo. La delegación de la Comisión que viajó al interior fue informada en el sentido de que pocas escuelas ofrecían educación bilingüe y de que existen pocos materiales de aprendizaje disponibles para facilitar el aprendizaje bilingüe y bicultural. Por ejemplo, los niños Huao son generalmente instruidos en español y son educados exclusivamente dentro del marco del pensúm nacional. La información que se recopiló con anterioridad a la visita de la Comisión señalaba que de las dos docenas de profesores que trabajaban con los niños Huaorani, la mayoría eran mestizos o Quichua, y pocos eran capaces de hablar Huao. De este modo, los niños Huaorani son separados abruptamente de su lengua y cultura nativas durante las horas que permanecen en la escuela cada semana. La carencia de profesores Huaorani ha sido identificada como un importante obstáculo para mejorar el nivel de la educación de las escuelas Huaorani.
El Ministerio de Educación y Cultura ha expresado su compromiso de satisfacer las necesidades educativas de los grupos marginales, incluyendo las comunidades indígenas, dando el respeto debido a su identidad cultural.21 Sin embargo, los esfuerzos para satisfacer este compromiso parecen haber estado limitados por la insuficiencia de recursos humanos y materiales. El Gobierno señaló en sus observaciones al presente informe que el sistema de educación bilingüe ha sido fortalecido, con la participación de organizaciones indígenas.
El respeto por la cultura indígena también implica el reconocimiento o la carencia de éste de las formas de organización interna. Esta cuestión fue analizada brevemente en la sección anterior al referirnos al reconocimiento legal otorgado a las "comunas", y a la negativa a reconocer otras formas de organización comunal.
La vida comunitaria indígena, y por lo tanto la viabilidad de la cultura indígena, dependen de la vitalidad de la organización del grupo social y, en muchos casos, de la activa implementación del derecho consuetudinario local ... El no reconocimiento ... por parte del sistema legal del Estado y de la administración pública ... contribuye al debilitamiento y eventual desaparición de las culturas indígenas.22
La "prevención de la discriminación, por una parte, y la implementación de medidas especiales para proteger a las minorías, por otra, son simplemente dos aspectos del mismo problema: el de la plena garantía de igualdad de derechos para todas las personas". 23 Estas garantías también sirven para establecer el prerrequisito esencial para el disfrute de otros derechos:
La efectiva implementación del derecho de las personas pertenecientes a minorías étnicas, religiosas y lingüísticas de disfrutar de su propia cultura, de profesar y practicar su propia religión y de utilizar su propio lenguaje, requiere, como un prerrequisito esencial, que los principios de igualdad y no discriminación estén firmemente establecidos en la sociedad en que viven dichas personas.24
El impacto de las actividades de desarrollo sobre los derechos humanos y la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas del Oriente
Determinados grupos indígenas mantienen vínculos especiales con sus tierras tradicionales, y una estrecha dependencia con los recursos naturales que éstas les ofrecen, los cuales son esenciales para su supervivencia física y cultural.25 Esta conexión entre los territorios indígenas y la supervivencia indígena puede ilustrarse con referencia a la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas de la región amazónica del Ecuador.
Como se señaló anteriormente, el examen de la situación de derechos humanos en el Oriente fue impulsado por la presentación de una denuncia en nombre del pueblo Huaorani, que señalaba que éste se encontraba bajo la amenaza inminente de graves violaciones a los derechos humanos debidas a las actividades de explotación de petróleo previstas dentro de sus tierras tradicionales.26 La petición señalaba que se calculaba que los Huaorani contaban con cerca de 1400 a 1500 individuos, y que a ellos se referían con frecuencia como el menos asimilado de los pueblos indígenas del Ecuador. Históricamente ocupaban aproximadamente dos millones de hectáreas de tierra entre los ríos Napo y Curaray. En gran parte debido a los esfuerzos misioneros, durante la década de 1950 la mayoría de los Huaorani fueron centralizados en una pequeña área en el extremo occidental de sus tierras tradicionales. Esta área, que comprende cerca de 66.570 hectáreas, fue designada oficialmente "zona de protección" en 1959, y un Protectorado Huaorani en 1983. En 1990 se les concedieron 612.560 hectáreas adicionales de tierra.27 El área donde son programadas actividades de desarrollo, designada como Bloque 16, se encuentra dentro de estas tierras con título.
Para la época de la denuncia, se habían perforado pozos experimentales, y se había descubierto petróleo en áreas a lo largo del Bloque 16. Los planes iniciales de desarrollo, tal como lo informaron los peticionarios, se dirigían a la construcción de aproximadamente 120 pozos agrupados en dos sectores, un estimado de 90 millas de caminos, un oleoducto para conectar las instalaciones de producción a la estructura existente de oleoductos, una pista de aterrizaje de aviones, oficinas de campo, alojamiento para vivienda de cerca de 300 empleados permanentes, una planta de generación eléctrica, una planta de procesamiento de agua y otras instalaciones. CONFENIAE afirmó que las actividades relacionadas con el desarrollo del Bloque afectarían de modo irreparable a los Huaorani, amenazando su supervivencia física y cultural, en violación de las garantías consagradas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.28
Las denuncias de carácter general presentadas respecto de los Huaorani no son las únicas. Otros pueblos indígenas de la Amazonia ecuatoriana sostienen que los efectos del desarrollo y explotación de petróleo en el Oriente no sólo han dañado el medio ambiente, sino que han impedido directamente su derecho a la supervivencia física y cultural como pueblos. La información puesta a disposición de la Comisión, así como las observaciones hechas por la delegación que viajó al interior, señalan que la apertura de las tierras tradicionales de los pueblos indígenas de la Amazonia ecuatoriana a la explotación de petróleo y otras actividades de desarrollo ha conducido a diversas consecuencias directamente atribuibles a éstas.
La primera de ellas es el influjo de los forasteros en las tierras de los pueblos indígenas del Amazonas. El boom del petróleo iniciado en el interior a fines de la década de 1960, condujo a la construcción de una red de caminos, utilizado para llevar a los trabajadores y el equipo así como para construir y mantener los sitios de producción y otras instalaciones, en el corazón del territorio que había sido tradicionalmente indígena. De esta forma, el desarrollo del petróleo abrió y expuso el interior de una manera que no se había dado con el desarrollo anterior ni con el contacto con el exterior.
Además de los trabajadores no nativos llevados para construir los caminos y para edificar y poner en operación las instalaciones, la apertura de carreteras concentró colonizadores, especuladores de tierras y taladores en las tierras que servían de hogar a los indígenas. En el caso del Oriente, esta colonización fue animada por el Estado y se consideró, de hecho, como una prioridad nacional.29 La colonización típicamente se inicia con la siembra, a ambos lados de un camino, de los primeros kilómetros. En la mayoría de los casos, los controles sobre la colonización espontánea, o bien no existían o eran ineficaces, lo que condujo al resultado de que amplias fajas de asentamientos no indígenas dividen ahora las parcelas de territorio anteriormente indígena. Bajo la Ley de Colonización de la Región Amazónica, promulgada para estimular la colonización y el uso productivo del Oriente, los colonos empezaron a trasladarse a muchos de los territorios que se consideraban como "tierras baldías" o tierras desocupadas.30 La legislación para animar la colonización del Oriente ofreció títulos a los colonos que demostraran su dominio sobre esas tierras al despejar la selva para usos agrícolas.31 Se calcula que el número de colonizadores en el Oriente oscila, al menos, entre los 250.000 y los 300.000.
Una consecuencia del influjo de los pueblos no nativos en los territorios indígenas tradicionales es la exposición de los habitantes indígenas a enfermedades y epidemias que antes no conocían, y respecto de las cuales no han desarrollado resistencia. La invasión de colonos, especuladores y trabajadores no nativos de las compañías dentro de áreas previamente aisladas introdujo males tales como el resfriado común y la influenza. Las enfermedades virales han causado un gran número de víctimas,32 y continúan haciéndolo en el caso de los individuos y comunidades que han tenido menor contacto con los extraños, tales como los Huaorani.33 Los trabajadores de compañías petroleras con resfriados ingresan a dichas áreas e infectan a los habitantes locales, que pueden desarrollar fácilmente una neumonía y morir.34 En otros casos, hombres de comunidades indígenas que trabajan para las compañías petroleras contraen enfermedades que no han sido introducidas y las importan a sus comunidades cuando regresan a casa. Mientras que los pueblos indígenas del interior Amazónico tienen sistemas muy sofisticados para la preservación de su salud y bienestar, carecen de experiencia con estas nuevas enfermedades.
Con la llegada de las compañías petroleras, vinieron las epidemias. No sabíamos nada acerca de la gripe, el sarampión, casi toda la región fue golpeada. Muchos huyeron. Aquellos que se quedaron estaban terminados ... No pudimos seguir viviendo como antes. Todo estaba contaminado.35
La Comisión recibió informes de que como resultado de enfermedades no conocidas previamente, muchas personas murieron con el tiempo. Hay generalmente unas pocas instalaciones de salud pública en el interior. Hay centros de salud en algunos de los asentamientos más densamente poblados, y un hospital en Coca. Para muchos habitantes indígenas del Oriente, sin embargo, el tratamiento para enfermedades graves no es fácil ni está, en general, a su disposición, dado que implica la evacuación a un centro de salud u hospital vía aviones pequeños.
Otra consecuencia del desarrollo del Oriente y el influjo de los forasteros ha sido el desplazamiento de los habitantes y las comunidades indígenas. Las actividades de explotación del petróleo se han llevado a cabo a través de los territorios indígenas tradicionales, con poca atención a la ubicación de instalaciones en relación con las comunidades existentes: los sitios de producción y las canteras de desperdicios se han colocado inmediatamente adyacentes a algunas comunidades; los caminos se han construido a través de tierras indígenas tradicionales; las explosiones sísmicas se han detonado en áreas de especial importancia tales como campos de caza; y áreas consideradas como sagradas, tales como ciertos lagos, han sido invadidas. Muchos habitantes indígenas respondieron a los primeros años de las actividades de desarrollo retirándose del desarrollo y refugiándose en sus áreas tradicionales. Se ha informado que, en virtud de la introducción inicial de las actividades de explotación en el área ahora llamada Lago Agrio, los últimos indígenas Tetetes se fueron, una circunstancia que parece haber acelerado su extinción como pueblo.36
Los Cofán, que ahora cuentan con sólo unos pocos cientos de miembros, fueron desplazados de sus tierras tradicionales y ahora ocupan en su mayoría un puñado de comunidades no contiguas en una porción de su antiguo territorio. El desarrollo llegó a sus tierras tradicionales, el río Aguarico alto, en 1970, cuando el consorcio Texaco-Gulf estableció un campamento en Santa Cecilia.37 Caminos, áreas de producción, pistas de aterrizaje, y el oleoducto, cortaron su territorio "en fajas de infraestructura nacionalizada" y les siguieron los colonos.38 Aunque a los Cofán se les otorgaron títulos de cerca de 900 acres en esta zona, así demarcados, se construyó un camino a través de las tierras tituladas.
En un importante desarrollo reciente, el Gobierno trabajó con un segmento de los Cofán restantes para concederles derechos especiales a fin de usar y controlar una porción de sus campos tradicionales de caza, que habían sido incorporados a la Reserva Cuyabeno, cuando ésta fue establecida. Normalmente, la designación de una tierra como reserva natural excluye la posibilidad de que los habitantes indígenas del área obtengan el reconocimiento legal de sus derechos sobre la tierra.39 Sin embargo, estos miembros de los Cofán trabajaron para asegurar un acuerdo compromisorio con el Gobierno y el INEFAN en el cual les concedieron derechos al uso de cerca de 80,000 acres dentro de la Reserva. Los Cofán diseñaron un plan designando porciones de su sección de la Reserva para actividades de alta, mediana y baja intensidad, permitiendo al grupo sustentarse a sí mismo con parte de la tierra, mientras administra y preserva el resto. Además, fueron legalmente delegados y responsabilizados de la preservación de la Reserva, lo que significa que están autorizados para protegerla contra cualquier inclusión por parte de colonizadores.
Las presiones resultantes del influjo de los colonos, y el desplazamiento de un número de comunidades, continúa generando tensión y en ocasiones conflictos violentos. Para la época de la observación in situ de la Comisión, informes recientes recibidos por la CONFENIAE indicaban que los Siona, los Quichua de Sucumbios y Pastaza, y los Achuar y Shuar, habían estado experimentando cierto nivel de conflicto con los colonos. Los Huaorani y los colonizadores a lo largo de la ruta del camino local viven en una estrecha proximidad, también con ciertos episodios periódicos de tensión.
El Gobierno ha tomado, con el tiempo, algunas medidas para hacer frente a los efectos del petróleo y otras actividades de desarrollo sobre los pueblos indígenas del Oriente. Éstas han incluido, por ejemplo, la formación de comisiones interinstitucionales que centralicen y coordinen las medidas, incluyendo la acción para el reconocimiento del territorio poseído por los indígenas.40 De hecho, varias comunidades o pueblos indígenas han obtenido los títulos de porciones de sus tierras tradicionales.41 Algunas comunidades individuales han buscado y les ha sido otorgado el título comunal por parte del IERAC. En otros casos, esfuerzos a gran escala han resultado en la delimitación de territorio en favor de un pueblo. Los pueblos Siona y Secoya, según se informó, poseían títulos de porciones de su tierra, y los Quechua de Pastaza, representados por OPIP, a los que se les asignó una donación de tierras sustancial de algo más de un millón de hectáreas.
El manejo del acuerdo especial relativo a los derechos de los Cofán en la Reserva de Cuyabeno, en particular, parece demostrar un notable esfuerzo por parte del Gobierno de reconocer la relación única de los habitantes indígenas con la selva, y su habilidad especial para protegerla y administrarla como un recurso viviente. De manera importante, el acuerdo parece haber sido diseñado y concluido con la plena y efectiva participación de los beneficiarios Cofán.
Si bien es claro que se han obtenido algunos avances importantes, la Comisión ha observado informes de que muchas comunidades y grupos indígenas del interior continúan experimentando dificultades en la legalización de sus requerimientos de territorio. Los líderes indígenas se refirieron en particular a la continua designación de tierras tradicionalmente indígenas como "tierras baldías", y a los obstáculos burocráticos que continúan impidiendo a los quejosos buscar acción o remedio. Persisten comunidades y grupos indígenas que aún no han recibido reconocimiento legal de sus reclamos sobre tierras. Para la época de la visita de la Comisión, CONFENIAE señaló que la población indígena del Amazonas ecuatoriano se calculaba en más de 137.000 personas, divididas en siete pueblos.42 Se informó que cerca de tres millones de hectáreas habían sido reconocidas legalmente en favor de estos pueblos, beneficiando aproximadamente al 50% del total de la población indígena.43
La situación de derechos humanos de los habitantes indígenas del Oriente que no han sido contactados
Varios informes indican que hay dos o tres grupos de indígenas en el Oriente que han rechazado todos los intentos de extraños de establecer contacto con ellos. Está generalmente aceptado que un pequeño grupo de Tagaeri continúa habitando el Oriente, y que dos grupos más que no han sido contactados, los Taromane y los Oñamenane, posiblemente continúan viviendo en esta región. Los Tagaeri fueron conducidos hacia el sur, según informes, por la invasión debida a las actividades de exploración de Texaco --se cree que habitan parte de la concesión conocida como Bloque 17.44 Los informes señalan que los Tagaeri han sido amenazados por empleados de las compañías o por bandas de hombres armados contratados para buscarlos y hacerles daño o para intimidarlos, o por aventureros. La delegación de la Comisión recibió informes detallados de varios de dichos incidentes.45 Parece, por estos relatos, que los Tagaeri perciben todos los intentos de contacto como agresivos y hostiles. Los pocos miembros de estas tribus que se cree que existen son presumiblemente los últimos grupos indígenas del Ecuador sin contactar.
El Gobierno del Ecuador está obligado bajo el artículo 1.1 de la Convención Americana a respetar y garantizar los derechos humanos de todos los habitantes del país --incluyendo los Tagaeri--Taromenane y los restantes Oñomenane. El cumplimiento de esta obligación con respecto a cualquiera de los grupos que no han sido contactados presenta problemas especialmente difíciles y complejos. Los informes recibidos de conformidad con la visita in situ de la Comisión indican que el Estado ha adoptado medidas periódicas para proteger a los tagaeri-taromenane de los contactos. Se ha sugerido la posibilidad de adoptar medidas para extender cierta forma de protección legal al área que se cree habitan, en vista de la posible apertura de parcelas de sus tierras tradicionales al desarrollo petrolero. La implementación de medidas adecuadas para proteger a estos pueblos será vital si se empieza a desarrollar esta zona.
CONCLUSIONES
Tal como lo explicaron los representantes indígenas, las acciones tomadas por su gente se han centrado en la necesidad de proteger sus territorios tradicionales, debido a que el desplazamiento de aquellas tierras o el daño a éstas "conduce sin excepción a graves pérdidas de la vida y la salud, y al daño a la integridad cultural de los pueblos indígenas".46
Los principales esfuerzos en la lucha que desarrollan las Nacionalidades Indígenas se han concentrado en la recuperación y defensa de sus territorios. Históricamente defendidos, consideramos que éstos constituyen el sustento material que posibilita nuestro desarrollo presente y futuro, y, que además, es fundamento de nuestro devenir histórico y la referencia permanente de nuestra sabiduría y nuestro sistema de conocimiento.47
La situación de los pueblos indígenas en el Oriente ilustra, de una parte, la conexión esencial que mantienen con sus territorios tradicionales, y de otra, las violaciones a los derechos humanos que amenazan cuando estas tierras son invadidas y cuando la tierra misma es degradada. Estos temas son de igual importancia para los pueblos indígenas de la Sierra y los de las regiones costeras. Para muchas culturas indígenas, la utilización continuada de sistemas colectivos tradicionales para el control y el uso del territorio son esenciales para su supervivencia, así como para el bienestar individual y colectivo. El control sobre la tierra se relaciona tanto con su capacidad para obtener los recursos que sustentan la vida, como para "el espacio geográfico necesario para la reproducción cultural y social del grupo".48
Dentro del derecho internacional en general, y en el derecho interamericano específicamente, se requiere de protección especial para que los pueblos indígenas puedan ejercer sus derechos plena y equitativamente con el resto de la población. Además, quizá sea necesario establecer medidas especiales de protección para los pueblos indígenas a fin de garantizar su supervivencia física y cultural --un derecho protegido en varios instrumentos y convenciones internacionales.
Los objetivos articulados por el Estado y por los líderes indígenas que procuran garantizar los derechos de los habitantes indígenas comparten importantes temas en común. El Gobierno ha señalado que:
La sociedad ecuatoriana es un conjunto unitario, pluricultural y plurirracial. .. En este contexto, las minorías étnicas o grupos indígenas que forman parte de la nacionalidad ecuatoriana tienen derecho a su propia cultura y tierra; la población indígena del Ecuador, demográfica como históricamente, ha tenido un papel importante en la constitución de la nacionalidad del país; las distintas etnias forman sistemas culturales propios, hecho que ha generado el carácter multicultural de la sociedad ecuatoriana.49
Los representantes indígenas que se han dirigido a la Comisión han afirmado claramente que su objetivo es desarrollar el reconocimiento de que Ecuador es un Estado compuesto de muchas culturas diferentes, etnias y nacionalidades, sobre la base de que la unidad será hallada al festejar esta diversidad.
RECOMENDACIONES
La Comisión recomienda que los funcionarios públicos, en particular aquellos relacionados con la administración de justicia y cumplimiento de la ley, reciban la capacitación adecuada para respetar los derechos de los individuos indígenas, y la apropiada supervisión para garantizar que los servicios públicos se presten de manera no discriminatoria.
La Comisión recomienda que el Estado tome las medidas necesarias para asegurar que no sólo sus agentes se abstengan de conductas violatorias, sino que las medidas razonables están tomadas para prevenir la discriminación dentro del sector privado, y para garantizar que cuando ésta ocurra, sea considerada como una violación a los derechos humanos, sujeta a las sanciones apropiadas.
La corrección de la discriminación también exige que el Estado preste atención al deber de garantizar una distribución más equitativa de los recursos y del gasto social en áreas densamente pobladas por indígenas.
El respeto por la expresión, religión y cultura indígenas implica disposiciones especiales por parte del Estado para garantizar, por ejemplo, que esté a disposición la educación bilingüe; que los planes de estudio y los materiales reflejen, comuniquen y respeten adecuadamente la cultura de la tribu; y que se realicen esfuerzos para capacitar maestros dentro de las comunidades indígenas.
Dado que la protección de los derechos de los individuos y las comunidades indígenas afectados por el petróleo y otras actividades de desarrollo requiere que se pongan en efecto medidas adecuadas de protección antes de que se produzca el daño, la Comisión recomienda que el Estado adopte las medidas necesarias a través del INDA y otras agencias para limitar a los colonos a las áreas que no transgreden con la posibilidad de que los indígenas preserven su cultura tradicional.
Dicha protección requiere además que el Estado tome las medidas necesarias para garantizar la participación significativa y efectiva de los representantes indígenas en los procesos de toma de decisiones acerca del desarrollo y otros temas que los afectan a ellos y a su supervivencia cultural. "Significativa" en este sentido necesariamente implica que los representantes indígenas tengan pleno acceso a la información que habrá de facilitar su participación.
La Comisión alienta al Estado a adoptar los pasos necesarios para resolver reclamaciones pendientes del título, el uso y el control de territorios tradicionalmente indígena, incluyendo lo necesario para concluir todo proyecto de demarcación pendiente.
La Comisión recomienda que el Estado adopte las medidas que sean necesarias a fin de garantizar la vida y la integridad física de los Tagaeri, y de los Taromenane y Oñamenane que puedan sobrevivir en la selva, el establecimiento de alguna forma de protección legal para las tierras que habitan, en tanto su propia extinción como pueblos está en juego.
1 Esta cifra con frecuencia se cita fijándola alrededor del 40%, pero las dificultades para la identificación y la falta de datos censales confiables sobre el desglose entre la población indígena y no indígena impide precisar esta cifra.
2 Ver, M. González, "Cuántos pueblos indígenas?", en Pueblos indígenas y pobreza en América Latina, (Indigenous People and Poverty in Latin America), (G. Psacharopoulus & H. Patrinos eds., 1994), pág. 31.
3 Con anterioridad a las reformas, la Constitución había descrito al país como "soberano, independiente, democrático y unitario".
4 Antes de las reformas de 1996, el español era reconocido como la lengua oficial, y el quichua y los otros idiomas indígenas era reconocidos en cuanto formaban parte de la cultura nacional.
5 En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indicó que recientemente se han establecido varios programas con el propósito de mejorar la participación de los pueblos indígenas en las áreas de producción nacional, tales como el Programa de Empresas Agropecuarias Comunitarias, con base en tecnologías ancestrales y con cobertura de cuatro comunidades, un programa de crédito para las Fincas Integrales Autosuficientes, y los programas PRONADER del Ministerio de Bienestar Social.
6 Esta Convención fue reformada por la OIT en su Convención 169, aún no ratificada por el Ecuador.
7 El hecho de que los minerales subterráneos pertenezcan y puedan ser explotados por el Estado ha tenido especiales implicaciones para los pueblos indígenas. Las tradicionales tierras indígenas han sido objeto de concesión de licencias por parte del Estado para el corte de maderas en la costa, para la explotación de petróleo en el Amazonas, y para la minería del oro en las cuencas extremas de la Amazonia. Tal como se señaló en un Informe del Centro de las Naciones Unidas sobre Corporaciones Transnacionales, "El boom del petróleo en Ecuador se vivirá por corto tiempo ... [Sin embargo] los impactos adversos sobre los pueblos indígenas y en la productividad sostenible de la selva, son irreversibles". ?Inversiones y operaciones transnacionales en las tierras de los pueblos indígenas? E/CN.4/Sub.2/1991/49, 17 de julio de 1991, pág. 22, párrafo 6. Esta situación es analizada en detalle más adelante.
8 La Ley de las Comunas reconoce en su preámbulo que en 1976 habían 1.244 comunas en las tierras altas, comparadas con sólo ocho en la región amazónica.
9 La Ley en efecto fue aprobada después de que un texto diferente aprobado en junio de 1994 (Ley Número 54), provocara un alzamiento generalizado en las comunidades indígenas a lo largo del país, y después de que el Tribunal de Garantías Constitucionales declarara que la Ley 54 debía ser suspendida como resultado de la presentación de una denuncia de inconstitucionalidad por parte de CONAIE. El Gobierno designó entonces una comisión, que incluía representantes de los sectores campesinos e indígenas, para reexaminar y reformular algunas de las reformas.
10 Ver, "Voz de la CONFENIAE", Nº 13, Julio-Septiembre de 1994, págs. 8-9.
11 La Ley en efecto reemplazó el Instituto Ecuatoriano de la Reforma Agraria y Colonización (IERAC) por el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA). La Ley consagra que el INDA debe incluir dos representantes de cada uno de los sectores indígena, "montubio", afro-ecuatoriano y campesino, a fin de supervisar la aplicación de la política de desarrollo agrario.
12 Ver, "Voz de la CONFENIAE", supra, N.8, pág. 9.
13 Adicionalmente, mientras que estas áreas están teóricamente protegidas del desarrollo, de acuerdo con CEDENMA la explotación se está dando en las siguientes: Parque Nacional Yasuni (Maxus, Elf), Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (Petroecuador, City), Reserva Biológica Limóncocha (Occidental), y el Parque Nacional Sumaco (Amoco-Mobil). Muchas de estas áreas tienen especial importancia para los pueblos indígenas como sus tierras de origen o zonas tradicionales de caza.
14 Según la opinión de la Comisión, para que un grupo étnico pueda preservar sus valores culturales, es fundamental que a sus miembros se les permita disfrutar de todos los derechos establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dado que ello garantiza su funcionamiento efectivo como grupo, lo cual incluye la preservación de su propia identidad cultural. CIDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos de un sector de la población nicaragüense de origen Miskito , OEA/Ser.L/V/II.62, Doc. 10, rev. 3, 29 nov. 1993, pág. 81.
15 Resolución Nº 12/85, Caso Nº 7615 (Brasil), marzo 5 de 1985. Publicada en Informe Anual de la CIDH 1984-1985, OEA/Ser.L/V/II.66, doc. 10, rev. 1, 1 de octubre de 1985, págs. 24, 31.
16 Como esta Comisión lo señaló con anterioridad, el Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos afirma el principio según el cual los grupos étnicos pueden requerir ciertas protecciones adicionales más allá de aquellas concedidas a todos los nacionales, a fin de hacer una realidad la igualdad entre los nacionales de dicho Estado. Informe Miskito, nota 12 supra, pág. 76.
17 Comentario General Nº 23 (50) (Art. 27) [del PIDCP], adoptado por el Comité de Derechos Humanos en su 1314º reunión (50º sesión), 6 de abril de 1994.
18 Informe Yanomami, supra n. 13, consideraciones, párrafo 9. La Comisión también ha declarado "que por razones históricas y debido a los principios morales y humanitarios, la protección especial a las poblaciones indígenas constituye un compromiso sagrado de los Estados". Resolución de la CIDH "sobre el problema de la protección especial a las poblaciones indígenas". OEA/Ser.L/V/II.29, Doc. 38, rev., 1972.
19 M. González, supra n. 2, pág. 32, citando a ?Alfabetización en Suramérica" ("Literacy in South America"), 12 Revisión Anual de Lingüística Aplicada, 1992, pág. 190.
20 En noviembre de 1988, en desarrollo de una propuesta ofrecida por CONAIE, el Reglamento General de la Ley de Educación fue reformado para colocar la educación indígena bajo la autoridad de la Jefatura Nacional de Educación Bilingüe Intercultural.
21 Asunto 4761, 10 de septiembre de 1993, Departamento de Planificación.
22 R. Stavenhagen, "Pueblos indígenas: actores emergentes en América Latina", en "Conflicto étnico y gobernabilidad en una perspectiva comparativa? ("Ethnic conflict and Governance in Comparative Perspective"), Documento de trabajo 215, págs. 1, 12 (Programa Latinoamericano, Centro Woodrow Wilson, 1995).
23 F. Caportoti, Estudio sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías étnicas, religiosas y lingüísticas, párrafo 585 (Centro de Derechos Humanos de Naciones Unidas, 1991).
24 Idem, párrafo 316.
25 Ver, en general, "Informe Final preparado por la Sra. Fatma Zohra Ksentini, Relatora Especial sobre 'Derechos Humanos y el Medio Ambiente", E/CN.4/Sub.2/1994/9, 6 de julio de 1994, párrafos 77, 78-93. La Relatora Especial cita, en particular, el caso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos relacionado con violaciones a los derechos humanos que surgen "como consecuencia de violaciones de los derechos sobre la tierra y de la degradación ambiental" o "el desplazamiento de ... las tierras tradicionales indígenas". Idem, párrafos 88-89.
26 La petición, fechada 1º de junio de 1990, fue presentada por la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE) en nombre del pueblo Huaorani. Se sostuvieron audiencias sobre el caso el 20 de septiembre de 1991 y el 4 de octubre de 1993. La Organización de la Nacionalidad Huaorani de la Amazonia Ecuatoriana (ONHAE) se convirtió en copeticionario en septiembre de 1992.
27 Los peticionarios informaron que las tierras designadas como el Protectorado Huaorani comprendían sólo el 3.3% de sus tierras tradicionales. La cantidad concedida en 1990 equivalía a cerca del 33% de las tierras tradicionalmente habitadas por los Huaorani. Ver, CONFENIAE, La nacionalidad Huaorani y la defensa de su territorio, págs. 5-7 (Quito, 1989), presentado como Anexo 3 de la documentación enviada por los peticionarios a la CIDH el 1? de junio de 1990.
La denuncia señalaba además que el Bloque 16, cuando se designó, caía dentro de las fronteras del Parque Nacional Yasuni (las áreas naturales protegidas no son, en principio, susceptibles de desarrollo). En abril de 1990, sin embargo, las fronteras del Parque fueron cambiadas para excluir la tierra designada como Bloque 16, la cual fue posteriormente incluida en la concesión de tierras de 1990 a los Huaorani. Los términos de la concesión de 1990 impiden expresamente a los Huaorani que eviten la explotación de petróleo o minerales por parte del Gobierno o de operaciones autorizadas por éste.
28 Los peticionarios denunciaron la inminente violación del derecho a la vida y la seguridad de la persona (Convención, Art. 4; Declaración, Art. I); el derecho a la preservación de la salud y el bienestar (Declaración, Art. XI); el derecho a un trato humano (Convención, Art. 5); el derecho a la protección de la familia (Convención, Art. 17; Declaración, Art. VI); el derecho a la libertad de residencia y de movimiento (Convención, Art. 22; Declaración, Art. VIII); el derecho a la inviolabilidad del domicilio (Convención, Art. 11; Declaración, Art. IX); el derecho a la libertad religiosa y de culto (Convención, Art. 12; Declaración, Art. III); el derecho a la propiedad (Convención, Art. 21; Declaración, Art. XXIII); y el derecho a la intimidad (Convención, Art. 11).
29 Antes de las reformas de 1996, el Artículo 51 de la Constitución del Ecuador estipulaba, en la parte pertinente: "El asentamiento debe ser organizado y promovido a fin de que la frontera agrícola pueda extenderse y se pueda obtener un restablecimiento bien balanceado de la población en el territorio nacional".
30 En una campaña para estimular la producción agrícola, el Gobierno implementó una nueva serie de leyes agrarias en 1974, las cuales basaban el título en el uso productivo de al menos un 80% de la parcela; la tierra que no era visiblemente "productiva" se consideraba como tierras baldías y estaba sujeta a redistribución por parte del IERAC.
31 Muchos de los colonos en el Oriente son pueblos indígenas de otras áreas, principalmente de la Sierra, así como de otras partes del Oriente, que han sido desplazados de sus tierras tradicionales. Otros colonos son antiguos trabajadores o empleados de fincas, que fueron en busca de tierras con las cuales pudieran sostenerse ellos mismos y sus familias. Tal como lo expresó un colono: "tener tierra es tener seguridad, vida, salud y unión familiar".
32 Ver, E. Martínez, "Indicadores sociales y económicos de los impactos producidos por la actividad petrolera", en Amazonia por la vida, 41 (Acción Ecológica 1994).
33 Ver, W. Vickers, Ph.D. (antropólogo), "Declaración concerniente al impacto de la construcción de caminos a través del Parque Nacional Yasuni y el territorio indio Huaorani", (mayo 2 de 1990), presentado como anexo 7 de la denuncia enviada en nombre de los Huaorani el 1º de junio de 1990.
34 Ver, James A. Yost, Ph.D. (antropólogo), "Evaluación concerniente al impacto de la construcción de caminos y la extracción de petróleo en la vida Waorani en el Yasuni". (Informe preparado para Conoco Ecuador, Ltda.), (abril de 1989), presentado como Apéndice C de la denuncia presentada en nombre del pueblo Huaorani, el 1? de junio de 1990. El Dr. Yost, un antropólogo que ha trabajado con los Huaorani por años, informó su experiencia personal de haber enterrado muchos Huaorani y sus bebés, que se contagiaron de resfriados de forasteros y murieron de neumonía secundaria. Recomendó el uso de un sistema de cuarentena para los trabajadores no nativos que ingresen a las áreas indígenas.
35 Touribe, de la Villa Cofán de Durano [sic]. Considerando todas las cosas, [All things considered], National Public Radio Broadcast, 3 de septiembre de 1991, pág. 16 de la transcripción, citado en ¿"Deuda, Petróleo y Pueblos Indígenas: el efecto de las políticas de desarrollo de Estados Unidos en la Cuenca Amazónica del Ecuador", 5, HARV. H.R. JN'L 174, 177 n. 31.
36 Ver, E. Martínez, supra nota 30; J. Kimerling, ?Desarticulación, evangelización y contaminación: petróleo amazónico y el pueblo Huaorani?, en "Conflicto étnico y gobernabilidad en una perspectiva comparativa" ("Ethnic conflict and Governance in Comparative Perspective"), Documento de trabajo 215, (Programa Latinoamericano, Centro Woodrow Wilson, 1995), págs. 70, 76, Nº 18 (citando una entrevista con Luis Carrera, Presidente de la Comisión Ambiental Asesora del Presidente de la República), Quito (26 de enero de 1994).
37 N. Whitten, ?La Amazonia hoy en la base de los Andes, una entrecara (interface) étnica en perspectiva Ecológica, Social e Ideológica?, en Transformaciones culturales y etnicidad en el Ecuador Moderno (N. Whitten ed. 1981) págs. 121, 134-35.
38 Idem.
39 Artículo 72, Ley de Silvicultura, Áreas Naturales y Vida Salvaje (que establece que todos los terrenos dentro de dichas áreas deben, o bien ser expropiados o bien revertir su propiedad al Estado). Las comunidades Huaorani y Quichua situadas en el Parque Nacional Yasuni están, según se ha informado, luchando por el hecho de que algunas de sus tierras tradicionales fueron incluidas dentro de las fronteras del Parque, privándolas en consecuencia de cualquier derecho de acceso o control.
40 Una de tales Comisiones interinstitucionales, establecida en 1980, jugó un papel determinante en promover la delimitación de los territorios indígenas. Ver, Informe para la delimitación de territorios nativos Siona, Secoya, Cofán y Huaorani (Quito, 1983). (Una parte fue enviada dentro del anexo 3 de la denuncia presentada el 1? de junio de 1990, presentada en nombre del pueblo Huaorani). Por ejemplo, ésta llevó a cabo estudios que indicaban que el territorio legalizado como el Protectorado/Reserva Huaorani en 1983 fue insuficiente para satisfacer sus necesidades de supervivencia cultural, y excluyó varias franjas. La Comisión Interinstitucional también recomendó que se adoptaran medidas para garantizar el control adicional de los Siona y Secoya sobre sus tierras restantes.
41 Por lo menos en una ocasión la Comisión fue informada que la finalización de demarcación del territorio había sido demorada. Específicamente se informó que, aunque la demarcación de la mayoría de las tierras conferidas a los Huaorani en 1990 ha avanzado sin problemas, el equipo de la ONHAE que estaba realizando la línea de demarcación se dio cuenta de que si seguían trazando de acuerdo con el plan, la comunidad Huaorani de Cacataro sería, o bien excluida de las tierras tituladas, o bien tendrían que dejar sus hogares, lugares de caza y jardines selváticos. En consecuencia, trazaron la línea a fin de incluir esa comunidad, y el ONHAE desde entonces ha manifestado su deseo de legalizar este cambio en la línea a fin de proteger a quienes viven en Cacataro. La delegación de la Comisión fue informada acerca de que este cambio implicaría una extensión en la concesión de 25 kilómetros.
42 Ver, ?Voz de la CONFENIAE?, Nº 12, Abril-mayo-junio 1994, pág. 7.
43 Idem.
44 Los observadores especulan que los Tagaeri están decididos a vivir en aislamiento, como lo evidencia la muerte por lanza de dos misioneros, Monseñor Lebaca y la Hermana Arano, quienes ingresaron al área donde se sabe que habitan en 1987, en un intento por contactarlos.
45 Algunos de éstos están relatados en J. Kimerling, supra n. 34, págs. 91-94.
46 "Derechos Humanos y Medio Ambiente: Informe Final preparado por la Sra. Fatma Zohra Ksentini, Relatora Especial". E/CN.4/Sub.2/1994/9, 6 de julio de 1994, párrafo 77.
47 CONFENIAE, "La Nacionalidad Huaorani y la Defensa de su Territorio", 1989, pág. 3 (presentado como Anexo 3 de la denuncia presentada en nombre de los Huaorani el 1º de junio de 1990).
48 R. Stavenhagen, supra n. 20, pág. 11.
49 Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, Información recibida de los Gobiernos, E/CN.4/Sub.2/AC.4/1994/2, 9 de junio de 1994 (Información recibida del Gobierno del Ecuador el 14 de abril de 1994 en respuesta al proyecto de Declaración sobre los Derechos de los pueblos Indígenas contenido en el Informe E/CN.4/Sub.2/1993/29).
CAPÍTULO X: LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS AFROECUATORIANOS
Generalmente se considera que los afroecuatorianos constituyen entre el cinco y el diez por ciento de la población nacional. Son principalmente los descendientes de africanos que fueron traídos a la región como esclavos, en el siglo dieciséis, para trabajar en las plantaciones. El centro de la población afroecuatoriana sigue siendo la costa, en la provincia de Esmeraldas y en Guayaquil, pero existen grandes grupos en la Sierra, Carchi, la cuenca del Río Mira, Imbabura y más recientemente en Quito.
La información proporcionada a la Comisión por los Representantes de la Sociedad Afroecuatoriana se concentraron en aspectos específicos de su condición dentro de la legislación y la sociedad ecuatorianas. La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece una amplia prohibición a la discriminación en su artículo 1.1, que obliga a los Estados partes a respetar y asegurar todos los derechos reconocidos en ella en pie de igualdad. Además, el artículo 24 establece el derecho de todo individuo a igual protección y a la igualdad ante la ley. También Ecuador es Parte en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y ha reconocido la competencia del Comité que fuera establecido según la Convención para examinar los reclamos referentes a la violación de sus estipulaciones.
La Constitución ecuatoriana dispone, en el artículo 4, que "el Estado ecuatoriano condena toda forma de colonialismo, neocolonialismo y discriminación racial o segregación racial. Reconoce el derecho de los pueblos a liberarse de estos sistemas opresivos". El artículo 22.6 establece la prohibición de la discriminación por razones de edad, raza, color, sexo, idioma, religión, convicciones políticas o de otra índole, origen social y condición económica. El Estado deberá "adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo este derecho y eliminar toda discriminación". El Gobierno observó en su comunicación del 19 de marzo de 1997 que el fortalecimiento de la identidad nacional y el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural del país son objetivos generales del Estado cuyo cumplimiento implica democratizar la cultura nacional, asegurando a las nacionalidades indígenas y afroecuatorianas su desarrollo, participación política, y el fortalecimiento de su cultura.
El código penal del Ecuador establece en las disposiciones que siguen al artículo 112, que las organizaciones y las actividades racistas son ilegales y están prohibidas. Establece sanciones penales, específicamente la pena de prisión entre tres meses y dos años para ciertos delitos que comporten discriminación racial, a quienes, entre otras cosas, difundan por cualquier medio ideas basadas en el odio racial o la superioridad racial; inciten a la discriminación racial o cometan o inciten a otros a cometer actos de violencia racial; o a quienes apoyen a organizaciones que fomenten la discriminación racial, participen en actividades racistas o pertenezcan a dichas organizaciones. Si esos delitos fueran ordenados o cometidos por agentes públicos, la sanción será entre uno y cinco años de prisión.
Los representantes de la sociedad afroecuatoriana informaron a la Comisión en el curso de su visita que estaban sujetos a la discriminación generalizada, tanto por parte del Estado como de la población civil en general. Los informes indican que sólo un afroecuatoriano ha ocupado un cargo con representación política, y pocos, si los hubiere, han ocupado cargos altos en la rama ejecutiva o en el ejército. En cuanto al papel del Estado, se informó a la Comisión que la actitud del Gobierno hacia la población afroecuatoriana podía calificarse de completa indiferencia. Ello puede verse, se afirmó, en la aguda pobreza de la gran mayoría de esta población y en la ausencia de servicios sociales en las comunidades afroecuatorianas. Dichos representantes mencionaron, en particular, la falta de servicios de salud y de oportunidades de educación. Se afirmó que en algunas comunidades rurales la educación simplemente no existe en forma regular, debido a la falta de recursos o descuido. Generalmente se mencionó la insuficiencia de la educación de los afroecuatorianos como un obstáculo importante para tener oportunidades de empleo y para un mejor nivel de vida.
Se indicó que la existencia de racismo en el sector privado es un impedimento grave para que los afroecuatorianos tengan la posibilidad de realizar sus derechos y libertades. Como observaciones concretas se señaló la discriminación generalizada en el empleo privado y el uso y perpetuación de estereotipos negativos. En cuanto a lo primero, se observó que hay pocos negros empleados en posiciones profesionales. Se indicó que ello era tanto un método como una consecuencia de hacer sentir a este segmento de la población ecuatoriana inferior a otros.
En cuanto a la actitud de las esferas oficiales y privadas, se comentó que no se respeta la cultura afroecuatoriana y que más bien se la ignora o desdeña. También se comentó a la Comisión que la historia de la población afroecuatoriana es generalmente desconocida y no figura en los programas de estudios relacionados con la historia del país. Según los afroecuatorianos, ello es una manifestación del trato inferior que reciben como grupo y es un medio de reprimir su identidad, historia y cultura.
Las garantías de protección igual ante la ley y de la ley, establecidas en el artículo 24 de la Convención Americana, y la prohibición de la discriminación estipulada en el artículo 1.1, son esenciales para que los individuos estén habilitados para disfrutar toda la gama de sus derechos y libertades fundamentales. En los casos en que ciertos grupos de la población históricamente han sido objeto de cierta forma de discriminación pública o privada, la existencia de disposiciones legislativas pueden no bastar como mecanismo para asegurar su igualdad en la sociedad. El derecho a igual protección de la ley y a ser iguales ante la ley también puede exigir la adopción de medidas positivas para establecer la protección contra un tratamiento discriminatorio en los sectores público y privado. Por ejemplo, quizás sea necesario adoptar medidas positivas para asegurar la igualdad de tratamiento en las esferas pública y privada de la educación y el empleo.
RECOMENDACIONES
La Comisión recomienda:
Que el Estado recoja y comunique la información sobre la situación demográfica y socioeconómica de los afroecuatorianos y de otras poblaciones minoritarias del país.
Que el Estado adopte medidas para fomentar la participación de la población afroecuatoriana y demás grupos minoritarios en la adopción de decisiones a nivel local y nacional.
Que el Estado desarrolla aún más iniciativas necesaria, por medio de instituciones públicas, especialmente en el campo de la educación, la capacitación y la cultura, y aliente la iniciativa del sector privado para:
combatir los prejuicios que son causa de la discriminación racial;
promover la toma de conciencia con respecto a los estereotipos negativos y estimular el desarrollo de relaciones más positivas entre las razas, las culturas y las etnias.
Que el Estado considere la posibilidad de adoptar toda medida adicional que sea necesaria para asegurar que las incidencias de discriminación por razones de raza, prohibida por la Constitución y la legislación del Ecuador, sean tratadas como violación de los derechos humanos y sujetas a las sanciones legales correspondientes.
CAPÍTULO XI: LOS DERECHOS HUMANOS DE LA MUJER ECUATORIANA
Actualmente en Ecuador se llevan a cabo diálogos, debates y acciones vigorosas en el ámbito de los derechos de la mujer. Numerosas organizaciones, dentro y fuera del sector público, están empeñadas en lograr una toma de conciencia social de los derechos de la mujer y en fomentar reformas jurídicas, y se han logrado avances importantes en las esferas de la educación, la salud y el empleo.1 Otros temas que han sido claves en el debate nacional son la participación de la mujer en la vida política, el problema de la violencia contra la mujer y la función de la legislación y las políticas nacionales.
En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno informó a la Comisión que había incorporado en su Plan Nacional de Desarrollo un conjunto de políticas y metas basado en las prioridades establecidas durante la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing 1995), dirigidas a disminuir la pobreza, eliminar la violencia contra la mujer e incrementar la participación de la mujer en el desarrollo, la política y en el proceso de la toma de decisiones. La Dirección Nacional de la Mujer ha diseñado un conjunto de políticas para promover la igualdad de oportunidades de la mujer, las cuales tienen carácter normativo para el sector público y sirven como referencia para el sector privado. La Dirección de la Mujer Rural del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con la cooperación de organizaciones internacionales y nogubernamentales, ha impulsado varios programas destinados a capacitar a la mujer rural y proporcionar la asistencia necesaria para iniciar proyectos comunitarios que les permitan elevar su nivel de vida. El Gobierno caracterizó la actitud del sector público como habiendo experimentado un cambio positivo en favor de la aplicación de las normas para proteger los derechos de la mujer.
Las cuestiones suscitadas ante la Comisión por quienes trabajan en el campo de los derechos de la mujer, se relacionan generalmente con la condición de la mujer frente a la ley ecuatoriana y la sociedad. Una de las protecciones principales que garantiza la Convención Americana de los Derechos Humanos radica en la obligación que asume todo Estado parte, de conformidad con el artículo 1.1, de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella, sin discriminación alguna por motivos de sexo, entre otros. El artículo 24 dispone además que todo individuo tiene derecho a igual protección de la ley.
A su vez la Constitución de Ecuador dispone en su artículo 22.6 que:
Se declara la igualdad jurídica de los sexos. La mujer tiene iguales derechos y oportunidades que el hombre en todos los órdenes de la vida especialmente, en lo económico, laboral, civil, político, social y cultural. El Estado adoptará las medidas necesarias para hacer efectivo este derecho y eliminar toda discriminación.
El código civil establece la condición jurídica cabal de la mujer, en igualdad con el hombre; regulariza la unión de hecho; así como su condición jurídica en el matrimonio, suprimiendo la autoridad legal que el hombre tenía sobre la mujer ("potestad marital").2
No obstante estos progresos, subsisten algunos anacronismos legislativos. Por ejemplo, todavía hay artículos en el Código Penal que mencionan el "honor" y "honestidad" de la mujer víctima como requisito para tipificar un delito.3 En tales casos la finalidad de la ley no es la protección de la vida o de la integridad física de la mujer, sino más bien el de regularizar la vida sexual de la mujer como una expresión de "honestidad, del honor de la familia y la moral pública".4 La ley tipifica la violación sólo cuando la víctima es de menos de 12 años de edad; cuando por razones físicas, mentales o de otro orden no puede ofrecer resistencia, o cuando el agresor emplea fuerza o intimidación.5 Esta tipificación requiere, esencialmente, que la víctima resista y arriesgue su vida o su integridad física para poder satisfacer la definición de delito.
En la práctica, aunque la condición de la mujer ante la ley ecuatoriana y ante la sociedad ha evolucionado, persiste el trato discriminatorio en algunos casos, lo que entorpece la capacidad de la mujer para disfrutar sus derechos humanos cabalmente y en condiciones de igualdad. Las mujeres y los niños llevan una carga desproporcionada de los efectos de la pobreza que aqueja a la mayoría de la población. En el campo de la educación, se ha observado que aunque las niñas asistieron a la escuela primaria y secundaria en números más elevados que los niños, un mayor número de varones recibieron educación superior. Sin embargo, parece que esta situación está experimentando una mejoría. El Gobierno informó en su comunicación del 19 de marzo de 1997 que de conformidad con un estudio del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP), en las escuelas miembros de CONUEP el porcentaje de estudiantes mujeres es del 53.3% y el de hombres del 46.7%. El analfabetismo en Ecuador es alto entre las mujeres y continúa aumentando; sin embargo, sigue siendo mayor entre los hombres.6 Aunque la ley estipula que debe proveerse educación para todos en condiciones iguales, a las niñas, según se informa, se les encamina hacia materias y carreras que limitan sus oportunidades futuras. Las personas que suministraron información a la Comisión denunciaron, con especial énfasis sobre el uso continuado de estereotipos negativos de la mujer que perpetúan la relación inequitativa entre el hombre y la mujer.
En cuanto al empleo, los representantes de los grupos de defensa de los derechos humanos de la mujer indicaron a la Comisión que las oportunidades de la mujer en el empleo están sujetas a lo que se considera su función "apropiada" dentro de la sociedad, es decir que se limitan las opciones de la mujer a través de estereotipos negativos. Determinadas limitaciones, como la prohibición del trabajo nocturno para la mujer, han sido subsanadas mediante modificaciones al Código Laboral. Como el Gobierno informó en su comunicación del 19 de marzo de 1997, las reformas adoptadas en 1991 han ampliado la licencia por maternidad de ocho a doce semanas, estableciendo que no se puede dar por terminado el contrato de trabajo por causa de embarazo de la mujer trabajadora, y requiriendo que las empresas que cuentan con más de 35 trabajadoras establezcan el servicio de guardería infantil. Sin embargo, subsisten otras restricciones, como la prohibición de determinados trabajos considerados peligrosos para "mujeres y menores". Instituciones gubernamentales y no gubernamentales interesadas en los derechos de la mujer han indicado que algunas de estas disposiciones son obsoletas y deberían modificarse. La Comisión ha recibido informes sobre asedio y abuso de índole sexual en el trabajo y las instituciones educacionales.
Además, se ha informado que aunque el Código Laboral estipula remuneración igual por trabajo de igual valor, en la realidad las mujeres habitualmente reciben salarios más bajos que los hombres que realizan el mismo trabajo.7 Como reconoció el Gobierno en sus observaciones al presente informe, las mujeres siguen estando subrepresentadas en la fuerza laboral. Aunque el número global de mujeres en cargos rectores en el sector privado sigue creciendo, ese crecimiento es muy limitado como porcentaje del total.8 En sus observaciones, el Gobierno manifestó que aunque el requisito de igual remuneración por igual trabajo se aplica en general en el sector público, "no se la observa debidamente en la empresa privada ya que existen diferencias salariales que perjudican a las mujeres". El Gobierno observó que, en algunos casos, se advierte cierta preferencia en contratar a hombres, para evitar los requisitos de las disposiciones sobre licencia por maternidad.
El artículo 23 de la Convención Americana garantiza el derecho a participar en los asuntos públicos del propio país y a "tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país". El artículo 51 de la Constitución de Ecuador dispone que los ciudadanos ecuatorianos, tanto hombres como mujeres, tienen igual derecho a participar en las elecciones y a ser elegidos. La Ley de Partidos Políticos establece además que la asociación a un partido no puede estar sujeta a una condición discriminatoria. Como es reconocido por el Gobierno en sus observaciones al presente informe, en la esfera de la participación política, aunque ha habido un aumento gradual en la presencia de la mujer, ésta continúa subrepresentada. La participación de la mujer en la estructura de los partidos políticos, según se informa, es de 13,4% en el plano provincial y de 8,4% en el nacional.
En las elecciones de 1996 Rosalía Arteaga resultó elegida a la vicepresidencia de Ecuador. Actualmente cuatro de los 70 diputados de provincia son mujeres y los 12 cargos de diputados nacionales están ocupados por hombres. En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno informó a la Comisión que en el Gabinete de Gobierno actual han sido hombradas dos mujeres como Ministras de Estado. El porcentaje de mujeres elegidas para las legislaturas municipales y provinciales es aproximadamente de 5%.9 Varias mujeres tienen cargos ejecutivos en la administración pública. Se informó que a partir de 1996 se había nombrado a una mujer como magistrado de la Corte Suprema. Las cifras publicadas por el Tribunal Superior de Quito, en 1994, indican que había pocas mujeres en todo el sistema judicial.10 Según informes, a partir de 1994 el 4,3% de las posiciones de embajadores en el servicio diplomático de Ecuador estaban ocupadas por mujeres.11
Violencia contra la mujer
La violencia contra la mujer, como ha sido señalado por la Comisión Interamericana, es un problema generalizado en el hemisferio y afecta todos los niveles de la sociedad ecuatoriana, e incluye entre sus manifestaciones la violación y otras formas de violencia de índole sexual, violencia en el hogar, tanto física como psicológica, y asedio sexual en el trabajo y en varias instituciones. En el caso del Ecuador, aunque hasta la fecha los estudios son limitados, éstos dan un indicio del alcance del problema. Un estudio de 1992 de tres de los sectores marginales de Quito, realizado por el Centro de Planificación y Estudios Sociales reveló que 64% de las mujeres declararon que habían sido agredidas por sus maridos o compañeros. Una encuesta de CEDATOS, que tuvo lugar en 1994 entre las mujeres de Quito y Guayaquil, mostró que 58% de las encuestadas sabían de una parienta o amiga que había sido víctima de violencia. El 82% de los ejemplos mencionados por las mujeres había tenido lugar en el hogar.12
Los sectores gubernamentales y no gubernamentales han colaborado en el logro de avances notables en la protección del derecho de la mujer a vivir libre de violencia. En 1994 el Gobierno creó las Comisarías de la Defensa de la Mujer y de la Familia. La Dirección Nacional de Mujer, DINAMU, tiene a su cargo la coordinación de la labor de las Comisarías, que funcionan como proyectos piloto en Guayaquil, Esmeraldas, Quito, Cuenca y Portoviejo. La Fundación María Guare informó que durante su primer año la Comisaría en Guayaquil recibió 6.101 denuncias de individuos (96% de mujeres).13 Más del 75% de las denuncias tenían relación con incidentes de violencia a manos del esposo o el compañero. Durante sus primeros seis meses de funcionamiento, la Comisaría en Quito recibió 5.820 denuncias, todas relacionadas con maltrato físico.14 Sin embargo, aunque las Comisarías pueden recibir denuncias, carecen de autoridad para proceder. El Gobierno señaló en sus observaciones al presente informe que se encuentran en operación seis Comisarías, distribuidas en diversas provincias del país.
Las ONG y otras organizaciones del sector privado han desempeñado un papel decisivo en la ayuda a las mujeres y los niños que han sido víctimas de violencia. Las ONG han proporcionado servicios tales como: capacitación de personal para los sectores público y privado; servicios de salud integrados para la mujer sometida a violencia; refugio para mujeres y niños maltratados físicamente y opciones de servicios de abogado para la mujer necesitada. La DINAMU y las ONG coordinan sus esfuerzos en varios campos para fomentar los derechos de la mujer y proveerles los servicios necesarios. Por ejemplo, luego de la creación de las Comisarías, la DINAMU auspició una serie de reuniones para personal y miembros nuevos de las ONG que trabajan en este campo, tanto para efectos de capacitación como para intercambiar experiencia.15 UNFPA, UNICEF y la Organización Panamericana de la Salud también colaboran en forma activa en esta cuestión con sus contrapartes en Ecuador.
El 5 de julio de 1995, una coalición de ONG sometió al presidente del Congreso Nacional un anteproyecto de ley sobre la violencia contra la mujer y la familia. En diciembre de 1995 entró en vigencia la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia. Una vez más la DINAMU y las ONG colaboraron en pro del avance de la protección de la mujer y de la familia. La DINAMU ayudó en varias fases del proceso: en la preparación de la ley, en crear conciencia entre los congresistas sobre su importancia y en la coordinación de las tareas entre las ONG.16 Como el Gobierno explicó en sus observaciones, el propósito de esta ley es "hacer efectivo el principio de igualdad en la vida privada, ya que tiene por objeto proteger la integridad física, psíquica y la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia, mediante la prevención y la sanción" de tal violencia. Entre sus efectos, la ley mencionada tipifica la agresión contra el cónyuge, autoriza a los tribunales a sacar del hogar al agresor y establece tribunales de relaciones familiares. Además, la ley requiere medidas destinadas a establecer políticas y programas tendientes a prevenir y erradicar la violencia contra la mujer y la familia; recursos de refugio y tratamiento para las víctimas; programas para rehabilitar a los agresores; programas de capacitación incorporando la perspectiva del género para el personal involucrado en la función judicial y el Ministerio de Gobierno; y un banco de datos a nivel nacional para desarrollar recursos informativos sobre esta problemática.
No obstante los avances extraordinarios realizados en este campo, la mujer sigue encontrando obstáculos en la plena realización de su derecho a vivir libre de violencia. La tipificación de la violación, mencionada anteriormente, significa para la mujer que se le exige una resistencia heroica cuando se ve enfrentada a este delito e impide que algunas mujeres presenten denuncias. Los informes indican que aunque la violación es delito común rara vez se le sigue juicio. Este hecho se atribuye a una serie de factores, entre ellos los sistemas jurídico y procesal que se emplean.17 El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos garantiza a toda persona "el derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales" reconocidos por la legislación nacional o la Constitución. Las barreras legales al derecho de protección judicial, como las descritas, son claramente incompatibles con la Convención Americana.
En septiembre de 1995 Ecuador depositó su instrumento de ratificación de la Convención Interamericana sobre la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). La Comisión confía en que al esfuerzo de todas estas medidas positivas adoptadas por el Estado, con el estímulo y la colaboración de muchas ONG, será seguido por otras iniciativas para llevar a la práctica este nuevo compromiso.
RECOMENDACIONES
La Comisión recomienda:
Que el Estado adopte todas las medidas necesarias para garantizar que la mujer que haya sido sometida a discriminación o a cualquiera otra violación de sus derechos protegidos por la Convención Americana cuente con un recurso sencillo y rápido a la protección judicial efectiva.
Que el Estado tome medidas adicionales encaminadas a modificar los modelos de conducta social y cultural de hombres y mujeres, tales como el diseño y ejecución de programas de educación, a fin de contrarrestar los prejuicios y prácticas basados en la imagen de inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos y en las funciones estereotipadas de hombres y mujeres.
Que el Estado continúe y amplíe iniciativas que fomenten la participación de la mujer en el proceso de toma de decisiones a todos los niveles en el ámbito público y privado.
Que el Estado continúe y amplíe su labor de capacitación de la fuerza de policía y de las demás autoridades encargadas de hacer cumplir la ley sobre el derecho de la mujer a vivir libre de violencia y sobre las causas concretas y las consecuencias de la violación de este derecho, así como la reacción que se requiere a dicha violación. Asimismo, deben tomarse medidas para prevenir la violación, el abuso sexual y demás maltratos que sufre la mujer que se encuentra bajo custodia oficial.
Que el Estado lleve a cabo estudios e informe sobre el predominio de la violencia contra la mujer y de la violencia en el hogar en particular, para precisar las prioridades en la solución de las necesidades de las mujeres, los hombres y los niños que son afectados.
Que el Estado tome las medidas judiciales y administrativas debidas para garantizar que las denuncias sobre violencia contra la mujer se investiguen rápida y debidamente; que los transgresores sean sometidos al proceso judicial correspondiente; y que las víctimas reciban una justa compensación.
Que el Estado adopte las disposiciones del caso para asegurar que la mujer sometida a violencia tenga acceso a los recursos debidos para atender sus necesidades físicas y psicológicas, y en particular, de atención médica.
Que el Estado tome los pasos necesarios para enmendar o derogar la legislación actual y modificar prácticas legales y de otra índole que permiten o dan base para la violencia contra la mujer. Ello implicaría, por ejemplo, iniciar el proceso legislativo correspondiente para derogar toda disposición que haga referencia a la "honestidad" de la víctima en cuanto a la tipificación de un delito penal. Requeriría también que se adopten todas las disposiciones que sean necesarias para garantizar que la mujer que ha sido sometida a violencia tenga acceso efectivo a los recursos judiciales, en especial a las medidas de protección.
NOTAS
1 Comité Ecuatoriano de Cooperación con la Comisión de Mujeres (de la OEA) (CECIM), Diagnóstico de la Situación de la Mujer en el Ecuador, 7 (Quito, 1994).
2 Boletín Red contra la Violencia, No.5, pág.12, Sept. 1994.
3 Véase: artículo 509 del Código Penal; los artículos 505-507 hablan de los atentados contra la modestia y la castidad de la mujer ("pudor").
4 Id.
5 Artículo 512, Código Penal.
6 En 1982 el analfabetismo entre los hombres era 13,1% y entre las mujeres 19,7%. En 1990 las cifras eran 9,5% y 13,8% respectivamente. CECIM, supra n. 1, pág. 19-20.
7 Se ha citado un estudio realizado por la Fundación Esquel para UNICEF, según el cual los salarios de las mujeres están 22% por debajo de los de los hombres.
8 CECIM, supra n. 1, pág.30-31. De 1982 a 1990 el porcentaje de mujeres que trabajaban por cuenta propia subió 7%, de 14,54% a 22,19% del total, y el porcentaje de mujeres empleadoras o accionistas activas subió 4%, de 15,38% a 19,91%.
9 Id., pág.25.
10 No había mujeres miembros de la Corte Suprema, y en los tribunales superiores y distritales sólo había 2,8% del total. El porcentaje de mujeres jueces presidentes en otros tipos de tribunales oscilaba entre el 7% y el 14%, salvo en los tribunales laborales y de arrendadores y arrendatarios, donde tenían una representación aproximada de 34% y 50%, respectivamente, en el número total de los jueces. Id., pág. 209.
11 Id., pág. 26.
12 Id., pág. 197.
13 CEDHU, "Derechos del Pueblo", No. 90, pág. 11, noviembre de 1995.
14 Id.
15 CEDHU, "Derechos del Pueblo", No. 92, pág. 3, marzo de 1996.
16 Id. pág.4.
17 Diagnóstico, supra, pág. 186 (de los casos de violación denunciados entre 1984 y 1988 sólo un tercio llegó a los tribunales).
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