1. Objetivo de los estados de excepción

La legitimidad esencial de los estados de excepción como institución jurídica radica en la protección del Estado de Derecho y los derechos esenciales del individuo durante perturbaciones o peligros graves al orden público.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la verdadera naturaleza y el único y auténtico fin de los estados de excepción es la defensa de la democracia, de las instituciones del Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos (1).

En esta línea, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha señalado que el restablecimiento de un estado de normalidad debe ser el objetivo de los Estados Partes que optan por suspender determinadas obligaciones internacionales conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (2).

Los estados de excepción pueden tener diversas modalidades: estado de sitio, estado de emergencia, estado de conmoción interior, estado de catástrofe u otro semejante.

2. Causas que justifican los estados de excepción

Tanto el Derecho Internacional como el Derecho interno establecen las causas o circunstancias operativas (3) que son límites rigurosos que se concretan en la enumeración taxativa de los motivos o causas que justifican la declaratoria de emergencia en un Estado.

Los estados de excepción, pueden declararse porque existe un peligro para la "vida de la nación" de acuerdo a lo previsto en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, o debido a una amenaza a la independencia o seguridad el Estado como resultado de una guerra, peligro público u otra emergencia tal como lo prevé el artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o tan sólo en caso de guerra o peligro público tal como lo prevé el artículo 15 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

a- Peligro público

Héctor Faúndez Ledesma señala que la expresión peligro público debe interpretarse en relación con el concepto de orden público que a su vez está vinculado a las nociones de amenaza a la independencia y seguridad el Estado (4).

La noción de peligro público fue precisada por la Corte Europea de Derechos Humanos en el caso Lawless contra Irlanda en relación a las leyes especiales sobre terrorismo que se habían promulgado en Irlanda del Norte. En este caso la Corte señaló que en el contexto del artículo 15 del Convenio Europeo el sentido habitual de los términos "guerra, peligro público o amenaza a la nación" aluden a una situación de crisis o peligro excepcional e inminente que afecta una situación de crisis o peligro excepcional o inminente que afecta al conjunto de la población y constituye una amenaza para la vida organizada de la nación y el Estado. En estos casos la Corte consideró relevante el examen de los hechos y circunstancias que han determinado la decisión del gobierno irlandés a proclamar el 5 de julio de 1957 (relacionada con una ley especial sobre la detención). En este caso la Corte señaló que el uso de la violencia sistemática por parte de grupos clandestinos -terroristas o de otro tipo- sí parecería corresponder al concepto de "peligro público" (5).

Desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos se establece que la noción de peligro público debe reunir los siguientes criterios:

- El peligro debe ser actual e inminente

- Debe tener repercusiones en el conjunto de la nación

- Debe constituir una amenaza para la vida organizada de la comunidad

- La crisis o el peligro debe tener un carácter excepcional, deben observarse las formalidades previstas en los tratados y en las normas constitucionales

b- Amenaza a la independencia y a la seguridad del Estado

La Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre estados de excepción, señora Nicole Questiaux en su informe presentado en 1982 recogió la definición planteada por la doctrina y la jurisprudencia de la Comisión y la Corte Europeas. La Relatora señaló que el "concepto de amenaza que afecta a la población entera consiste en una amenaza que afecta la seguridad física de ella, la integridad territorial de la nación o el funcionamiento de las instituciones públicas" (6).

En primer lugar, conviene precisar que debe entenderse por amenaza a la independencia del Estado. Tal como señala Faúndez Ledesma el concepto de independencia del Estado tiene una connotación política que alude a la capacidad del Estado de adoptar sus decisiones y actuar en forma soberana.

En segundo lugar, conviene precisar que el concepto de seguridad del Estado debe interpretarse conforme a los parámetros establecidos en las normas internacionales de derechos humanos y de acuerdo a los requerimientos de una sociedad democrática.

c- Existencia de un hecho real e inminente

Se trata de un elemento objetivo real y actual que tal como se establece en los tratados de derechos humanos puede tratarse de una guerra, peligro público u otra emergencia de similar naturaleza. No se admite la prevención como justificación de la declaratoria de estado de emergencia. Tal como recuerda Claudio Grossman, "la Secretaría de la CIDH en Estudio Preliminar del Estado de Sitio y la Protección de los Derechos Humanos en los Estados Americanos calificó como estados de sitio ficticios aquellos en que los hechos alegados que justifican la declaración del estado de sitio no han ocurrido" (7).

Como ejemplo de ello la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe Anual de 1980-1981, se refirió a los casos de Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Grenada, El Salvador, Haití, Nicaragua, Paraguay y Uruguay y señaló:

"Sin embargo, en la práctica, muchas veces, estos estados de emergencia han sido dictados "sin que las circunstancias lo justifiquen", como un simple medio de acrecentar la discrecionalidad del ejercicio del poder público. Esta contradicción queda en evidencia cuando las propias autoridades públicas afirman, por una parte, que existe paz social en el país y, por otra, establecen estas medidas de excepción, las que sólo pueden encontrar justificación frente a "amenazas reales" al orden público o a la seguridad del Estado" (8).

d- Guerra

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) es el tratado que se refiere a la guerra como supuesto para suspender determinadas obligaciones internacionales. No se precisa la noción de guerra pero como tal debe entenderse el concepto técnico que conceptúa a la guerra como operaciones bélicas entre Estados que en derecho internacional humanitario se denomina conflicto armado internacional.

3. Los principios que regulan los estados de excepción

a. Principio de legalidad

El principio de legalidad prevalece durante los estados de excepción dado que esta institución está comprendida dentro del Estado de Derecho y por ello su declaratoria y su duración deben ajustarse a lo previsto en las normas nacionales.

Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 1967 estableció que "la suspensión de garantías constitucionales o estado de sitio sólo es compatible con el régimen de gobierno democrático representativo si la misma es adoptada en las siguientes condiciones:

a) Decretada oficialmente según el procedimiento establecido en la respectiva Constitución" (9).

b. Principio de proclamación

Una de las formalidades para declarar los estados de excepción es la proclamación oficial (10). Este requisito debe ser evaluado desde un enfoque conjunto desde el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere a este principio en forma expresa. Asimismo, en la práctica de los órganos de supervisión interamericanos se puede constatar la importancia que reviste el mismo para el Estado de derecho y el equilibrio de poderes que debe prevalecer durante el estado de excepción.

Así por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación a la comunidad Miskito en Nicaragua consideró que las medidas excepcionales adoptadas antes de la proclamación son legítimas aunque este órgano enfatizó que "las medidas de excepción sin declaración previa de la emergencia si bien no tornó las medidas ilegítimas, contribuyó a "un clima de terror y confusión" entre la población afectada y en efecto creó un nuevo obstáculo a la solución del conflicto".

c. Principio de notificación

Este principio, al igual que el principio de proporcionalidad y de no discriminación, está reconocido en las normas internacionales como por ejemplo en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en los Estándares Mínimos de París. La notificación debe efectuarse en relación al establecimiento, conclusión y prorroga del estado de excepción.

a. Chile

En relación a la notificación prevista en el artículo 4 del Pacto cabe recordar el argumento planteado por Chile que alegaba que dicho tratado carecía de vigencia en su jurisdicción interna debido a que no había sido publicado en el Diario Oficial (11). No obstante, Chile envió la notificación de la proclamación del estado de sitio y la derogación de algunos derechos reconocidos en el Pacto conforme a lo dispuesto en el artículo 4.3 del Pacto. Hizo lo mismo en 1987 informando que el estado de sitio había expirado el 6 de enero y no había sido renovado. (Publicado en El Mercurio de 30 de enero de 1987, p. A-8) (12).

b. Estados Unidos

El 14 de setiembre del 2001, el Presidente declaró el Estado de Emergencia con vigencia a partir del 11 de setiembre del 2001. Asimismo, recurrió a las fuerzas armadas y a la guardía costera conforme lo prevé la ley de emergencias nacionales.

Frente a esta situación, la CIDH observó que los Estados Unidos es Estado parte del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de acuerdo al Alto Comisionado para Derechos Humanos de Naciones Unidas, Estados Unidos no ha notificado al Secretario General de Naciones Unidas, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Pacto, sobre las medidas de emergencia que puedan justificar la derogación de las obligaciones de los Estados Unidos conforme a ese tratado. Estados Unidos no ha ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y por lo tanto, no está obligado, bajo el artículo 27 de la Convención, a notificar a los Estados Partes, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión de las garantías constitucionales y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. Sin embargo, como Estado miembro de la OEA, Estados Unidos debe respetar los derechos fundamentales de los individuos contenidos en la Carta de la OEA y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Por lo tanto, la Comisión, de acuerdo con los artículos 18 y 20 de su Reglamento, continuará monitoreando la situación de derechos humanos en Estados Unidos en cuanto a la observancia y protección de los derechos humanos contenidos en la Carta de la OEA y la Declaración Americana" (13).

d. Principio de temporalidad o provisionalidad

El incumplimiento del principio de temporalidad o provisionalidad ha sido una práctica constante en América Latina. Así por ejemplo, en Paraguay el estado de excepción estuvo vigente desde 1929 con una breve interrupción de seis meses en 1947. Colombia es otro país que por tiempo más prolongado ha mantenido el estado de excepción vigente.

En relación a Paraguay, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha tenido la ocasión de pronunciarse respecto al límite temporal del estado de excepción, que en este país tiene la denominación de estado de sitio. La CIDH ha señalado:

"...salta a la vista que tal régimen presenta dos vacíos fundamentales: uno consiste en que, aunque la disposición constitucional previene que el estado de sitio debe ser limitado en el tiempo, no da pauta alguna que indique en qué consiste o cómo debe realizarse la limitación. Ello permite que esa situación de emergencia pueda prolongarse más o menos sin término, hasta convertirse en permanente..." (14).

La CIDH estableció que el principio de temporalidad exige que se determine en forma expresa el plazo y los términos que rigen para la declaración de los estados de emergencia.

e. Principio de proporcionalidad

Conforme a este principio la medida excepcional debe ser al mismo tiempo proporcional y necesaria a fin de contrarrestar determinada amenaza a la independencia o seguridad del Estado o peligro público.

La Corte Europea consideró en el caso Lawless, que la necesidad de medidas excepcionales sólo se justifica si no existen otras medidas de menor gravedad que puedan ser adoptadas ante situaciones semejantes.

f. Principio de no discriminación

Los tratados sobre derechos humanos determinan que las restricciones a los derechos humanos no pueden implicar discriminación. Al respecto, el Relator de Naciones Unidas señor Despouy ha observado que este principio constituye una condición esencial para el ejercicio de los derechos que no pueden ser restringidos.

Ejemplo de ello es el riesgo que se crearía para personas quienes por su actividad política de oposición pudieran verse expuestas en mayor medida a abusos y actos arbitrarios de la autoridad pública y sufrir un mayor impacto con la puesta en práctica de las medidas de excepción

En esta línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que las disposiciones que se adopten durante los estados de excepción no deben violar otras obligaciones del Estado parte, ni deben entrañar "discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social" (15).

g. Principio de amenaza excepcional

Se requiere una evaluación objetiva de este principio sujeta a control a fin de evitar incurrir en arbitrariedades. Al respecto, cabe recordar que en el caso Lawless, la Corte Europea de Derechos Humanos concibió la amenaza excepcional como una amenaza a la integridad física de la población, de la integridad territorial o del funcionamiento de las instituciones.

Un ejemplo de evaluación subjetiva de este principio se verificó en Colombia cuando se invocó una huelga de médicos del Instituto Colombiano de Seguridad Social para declarar el estado de excepción (16).

h. Principio de necesidad

Este principio exige que las medidas de excepción se justifican sólo cuando sea "estrictamente necesario" recurrir a ellas en forma temporal para lo cual deben cumplirse todos los requisitos establecidos en las normas jurídicas. Este principio está reconocido en el artículo 4.1 del PIDCP, el artículo 27.1 de la CADH y en el artículo 15 del CEDH.

El principio de necesidad tiene como objetivo impedir que los Estados ejerzan sus facultades extraordinarias en situaciones de crisis ficticias o en crisis menos graves que pueden ser superadas en un contexto de normalidad.

i. Principio de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional

Estos principios tienen como finalidad armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el ámbito internacional y fortalecer la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis a través de la aplicación concordante y complementaria de las normas internacionales.

En relación a este tema el Relator especial de Naciones Unidas, señor Despouy ha establecido que "el principio de concordancia entre la finalidad de la derogación y los derechos reconocidos en el artículo 5.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos estipula que las restricciones impuestas no pueden estar encaminadas a la destrucción de cualesquiera de los derechos reconocidos en el Pacto".

En esta línea, el Relator señaló el carácter ilegal que revestían las medidas de emergencia adoptadas por el gobierno racista de Sudáfrica, toda vez que las mismas tendían a perpetuar el régimen del apartheid e implicaban una supresión del derecho a la igualdad racial, consagrado en la Declaración Universal y en muchos otros instrumentos (17).

4. El control judicial de la declaratoria estados de excepción

El control judicial de la declaratoria del estado de excepción corresponde a la aplicación de la tesis del contralor judicial amplio que sostiene los jueces deben analizar la razonabilidad y proporcionalidad de los actos realizados durante el estado de emergencia y también la legitimidad de la declaratoria del estado de excepción.

Ejemplo de este tipo de control judicial está previsto en la Constitución de Colombia cuyo artículo 214. 5 establece "El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los Artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento".

En el Perú, aún no se ha aplicado el control judicial amplio y completo y bajo el régimen previsto en la Constitución vigente tampoco puede efectuarse porque el artículo 200 establece que "no corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio".

5. Las Fuerzas Armadas en los estados de excepción.

Sobre este tema, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado reiteradamente que con base en su experiencia en el hemisferio es preocupante que se emplee efectivos de las Fuerzas Armadas para realizar funciones propias de la policía civil, "ya que las Fuerzas Armadas están entrenadas para realizar funciones diferentes a aquellas que se refieren a controlar la delincuencia y velar por la seguridad ciudadana" (18).

Junio de 2003

* Texto de la Comisión Andina de Juristas, elaborado por Cecilia Anicama Campos, investigadora de la institución.

Notas:

1. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Opinión Consultiva OC-8/87 El Hábeas Corpus bajo Suspensión de Garantías, del 30 de enero de 1987, párrafo 20.

2. COMITË DE DERECHOS HUMANOS. General Comment N° 29 State of Emergency (Article 4), CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, del 31 de agosto de 2001, párrafo 1.

3. Terminología utilizada por el profesor Héctor Faúndez Ledesma.

4. FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, 2 Ed., Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1999, pp. 94 – 95.

5. CORTE EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS. Lawless case (Merits) sentencia del 1 de julio de 196, párrafo 28 de los considerandos. www.coe.int.

6. Cita en O'DONNELL, Daniel. Op. cit. p. 400. Informe de la Relatora Especial señora Nicole Questiaux presentado durante el 35° período de sesiones de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías (a partir de julio de 1999 se denomina Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos) E/CN.4/Sub.2/1982/15.

7. GROSSMAN, Claudio. Op. cit. p. 116.

8. Ib.

9. CIDH, Resolución sobre la Protección de Derechos Humanos en relación con la suspensión de garantías constitucionales o Estados de sitio, 1967.

10. Ver artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

11. DETZNER, José. Tribunales chilenos y Derechos Internacional de Derechos Humanos, Comisión Chilena de Derechos Humanos, Santiago, 1988, p. 61.

12. DETZNER, José Op. cit. p. 70.

13. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe Anual 2001, Estados Unidos, párrafo 11.

14. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe sobre la situación de derechos humanos en Paraguay, 1978, OEA/Ser.L/V/II.43, doc. 13, corr. 1, 31 de enero de 1978, pp. 15 – 18.

15. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe Anual 1999. Ecuador, párrafo 61.

16. TOCORA, Fernando. Control Constitucional y Derechos humanos. Ed. Librería del Profesional, Santafé de Bogotá, 1992, p. 79.

17. NACIONES UNIDAS. Informe del Relator Especial Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción, E/CN.4/Sub.2/1997/19, del 23 de junio de 1997, párrafos 98 y 99.

18. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe Anual 1999, Ecuador, párrafo 69.