OEA/Ser.G
CP/CSC-18/99
15 diciembre 1999
Original: español
INFORME DEL PRESIDENTE AL CONSEJO PERMANENTE
SOBRE LAS DIRECTRICES PARA LA PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS
ACTIVIDADES DE LA OEAEn mi calidad de Presidente de la Comisión sobre Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la Organización de los Estados Americanos, tengo el honor de informar al Consejo Permanente sobre la culminación de los trabajos encaminados a dar cumplimiento al mandato establecido en el punto 3 de la Resolución AG/RES. 1661 (XXIX-O/99), adoptada por la Asamblea General en su vigésimo noveno período ordinario de sesiones celebrado en Guatemala, en junio de 1999.
Para el cumplimiento de tal mandato, esto es el referido a la elaboración de las Directrices para la Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA, solicité a la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la Organización, la preparación de un documento de trabajo que contuviera el marco normativo para regular esta participación, teniendo en cuenta el anexo del documento GETC/FORMOEA-101/99 rev 5, "Documento de Discusión sobre la OEA y la Sociedad Civil", aprobado el 25 de mayo de 1999 por el Grupo Especial de Trabajo Conjunto del Consejo Permanente y del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral.
El Departamento de Derecho Internacional de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos preparó el documento "Proyecto de Directrices para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA", que constituyó la base del trabajo que se presenta a consideración de este Consejo Pemanente. El documento interpretó fidedignamente no solo el pedido de la Presidencia sino, especialmente, el mandato de la Resolución 1661 antes citada.
La Comisión celebró cinco reuniones formales, varias informales y realizó una serie de consultas con la totalidad de las delegaciones, en el curso de las cuales se presentaron numerosas propuestas de modificación al documento de trabajo que fueron debidamente analizadas y, cuando se logró consenso en la Comisión, incorporadas al proyecto de Directrices. Debo destacar que en todo momento la discusión se caracterizó por su tono altamente constructivo y que el intenso trabajo realizado fue cumplido por todas y cada una de las delegaciones con gran dedicación, profundo conocimiento del tema y sus antecedentes, seriedad y sobre todo con la flexibilidad suficiente y necesaria para acercar posiciones que se mostraban aparentemente irreconciliables.
Asumí la Presidencia de esta Comisión creada por la Asamblea General en Guatemala convencido de la responsabilidad de nuestros Gobiernos de hacer de ésta, un ente articulador entre las relaciones de los Estados Miembros de la OEA y la sociedad civil. La Comisión ha dado el primer paso para crear las condiciones de interacción entre las organizaciones de la sociedad civil y los órganos políticos de la OEA, con base a procedimientos claros, transparentes y modernos, establecidos en estas Directrices.
Si bien no se puede desconocer que la participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA se remonta a sus primeros años de existencia, es solamente a partir de las Cumbres Hemisféricas que el tema se incorpora directamente a la agenda interamericana. El Plan de Acción de Santiago reconoce la creciente importancia de la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos del hemisferio y encarga a la OEA que promueva el apoyo entre Gobiernos y sociedad civil.
El tema de la participación de la sociedad civil, tanto en la OEA, como en el proceso de Cumbres Hemisféricas, es relativamente nuevo por lo que existen pocos procedimientos que orienten esta participación en los mencionados procesos. Como se ha demostrado a través de varias experiencias en diferentes ámbitos, la participación de la sociedad civil ha adquirido mucha relevancia en los sitemas democráticos. Sin embargo, este nuevo papel de la Sociedad Civil ha creado cierta polémica entre estas organizaciones y el Estado.
Los coordinadores responsables de la iniciativa sobre sociedad civil de la Cumbre de las Américas, junto con la Oficina de Seguimiento de Cumbres de la OEA, proponen realizar una Conferencia sobre la participación de la sociedad civil en el proceso de Cumbres que intente definir el concepto de sociedad civil y proponga algunos de los lineamientos para permitir su participación en estos procesos hemisféricos.
En la Cumbre de Miami, en diciembre de 1994, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron, por primera vez, que la participación de la sociedad civil era esencial para fortalecer a las democracias. La iniciativa 3 del Plan de Acción de Miami está dirigida a fomentar la "participación comunitaria" en el fortalecimiento de la sociedad. Se puede decir que el resultado de esta Cumbre, en cuanto a este tema, fue la decisión de los Gobiernos de establecer un marco jurídico y reglamentario para la participación de la sociedad civil.
En diciembre de 1996, la Cumbre de Desarrollo Sostenible, realizada en Bolivia, marcó un paso importante en la implementación de la iniciativa de Miami sobre sociedad civil. Los Jefes de Estado y de Gobierno apoyaron "la amplia participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones, incluídas las políticas y programas, y su diseño, implementación y evaluación". En el proceso de negociación se realizó una sesión de consulta de los Gobiernos con representantes de la sociedad civil de todo el Hemisferio. Esta sesión marco un acontecimiento importante en la evolución de la participación de la sociedad civil en el proceso de Cumbres ya que, por primera vez, se escuchó la opinión de representantes de distintas ONG´s y se tomó en cuenta estas presentaciones para la elaboración de los documentos que posteriormente fueron firmados por los mandatarios del Hemisferio. También, merece mencionar que en el proceso de negociación de la Declaración y el Plan de Acción, algunos países incluyeron a sus Delegaciones a representantes de la sociedad civil.
En la Cumbre de Santiago de Chile, en abril de 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron promover la formación de organizaciones de la sociedad civil, incluyendo diálogos y alianzas sector público-sociedad civil. Para el efecto, los Gobiernos manifestaron que la OEA podría ser el foro para el cambio de experiencias e información. Paralelamente, la sociedad civil realizó un Foro que no estuvo vinculado al proceso oficial en el cual se trataron temas que no se encontraban en la agenda de la Cumbre. La realización de este Foro demostró que para poder tener un impacto en las decisiones de los Gobiernos, la sociedad civil deberá estar involucrada en el proceso oficial como lo hizo en el proceso de negociaciones de la Cumbre de Bolivia.
Para la Cumbre de Canadá, que se celebrará en mayo del 2001, se profundizará la participación de la sociedad civil. Por lo tanto, el aporte de la sociedad civil en el proceso preparatorio de la próxima Cumbre será esencial para la credibilidad en el proceso de cumbres.
En todo el hemisferio occidental hay un creciente reconocimiento de los aportes que las organizaciones de la sociedad civil han venido haciendo al desarrollo político, económico, social y cultural de nuestros pueblos. Estos aportes se manifiestan en múltiples ámbitos, tales como: en el fortalecimiento institucional del sistema democrático, en la promoción y defensa de los derechos humanos, en la lucha contra la pobreza, la marginalidad social y la discriminación, en el apoyo a la educación y la salud en los sectores más pobres de la población, en la promoción de valores culturales, en la defensa de los derechos de la mujer y de la infancia, en la promoción social y humana a través de variadas formas de trabajo voluntario, así como en muchos otros ámbitos de la sociedad.
El tema del papel de la sociedad civil ha adquirido mayor relevancia en la medida que los países de la región avanzan en los procesos de democratización, no sólo porque las condiciones políticas permiten una participación más activa de las organizaciones de la sociedad civil, sino también porque las propias instituciones del sistema democrático no siempre responden apropiadamente a las demandas de participación y representación de los diferentes sectores de la sociedad.
Hay que señalar, sin embargo, que la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos políticos, económicos, sociales y culturales no se da de un modo no problemático. Al contrario, dicha participación es fuente constante de tensiones y conflictos con instituciones estatales y partidos políticos como resultado de lucha por delimitar esferas de competencia a partir de las cuales se pueda sustentar la legitimidad de las decisiones y acciones de cada sector. Esto no quiere decir que en nuestras sociedades no tengan lugar múltiples experiencias de trabajo armónico y complementario entre instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil, sino más bien que el conflicto en las relaciones Estado – Sociedad Civil es una realidad inevitable que debe ser vista como elemento natural del juego democrático.
En ese contexto de relaciones complejas y diversas entre las instituciones estatales y las organizaciones de la sociedad civil surgen problemas e interrogantes que ameritan ser examinados y atendidos con el fin de fomentar condiciones más propicias al entendimiento, la colaboración y la complementariedad entre ambos sectores.
Uno de los temas que surge con más frecuencia en el debate sobre el papel de la sociedad civil es la definición misma de ésta, sobre todo tomando en cuenta la diversidad de tradiciones asociativas que existen en los países de la región. Esto ha cobrado mayor importancia con la proliferación de las organizaciones no gubernamentales (ONG´s), lo cual ha tendido a crear la percepcíon de que el ámbito de la sociedad civil se reduce a dichas organizaciones exclusivamente. Es importante, entonces, avanzar en la comprensión de las diferentes manifestaciones de la sociedad civil para conocer mejor sus diferentes formas organizativas y medios de acción, para identificar los múltiples puntos de encuentro y desencuentro entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones estatales, así como para incentivar el reconocimiento mutuo, la interacción y la colaboración cuando fuese factible.
Otra cuestión crítica en el debate actual sobre el papel de la sociedad civil es la marcada tendencia que se evidencia en importantes círculos de nuestras sociedades de defender a la sociedad civil sobre la base de un descrédito constante e indiscriminado del Estado y las instituciones políticas del sistema democrático. Esto, lógicamente, genera algunos efectos negativos que en nada contribuyen a consolidar el régimen democrático. Uno es que quienes ostentan posiciones en el ámbito estatal desarrollan actitudes defensivas y de bloqueo a las iniciativas de la sociedad civil, lo cual no hace más que profundizar la desconfianza y la tensión entre estos dos sectores. Otro efecto es que el Estado se debilita aún más y pierde legitimidad, lo que le resta capacidad para cumplir eficazmente sus funciones distributivas, reguladoras y mediadoras. Y otro es que las instituciones del sistema de representación política quedan atrapadas en un círculo vicioso que no les permite superar sus problemas y debilidades, ya que su legitimidad y representatividad son constantemente puestas en tela de juicio por grupos y sectores que actúan en nombre de la sociedad civil. Por supuesto, esto no quiere decir que las grandes deficiencias del Estado deben ser ignoradas, sobre todo en sociedades en que históricamente el Estado ha sido una fuente de poder arbitrario, de privilegios y de exclusiones. Pero si hay que replantearse seriamente los términos del debate sobre la relación Estado-sociedad civil como condición indispensable para avanzar tanto en la reforma y modernización del Estado, como en el fortalecimiento de la sociedad civil, aspectos ambos cruciales en los procesos de consolidación de la democracia.
Como parte importante de la discusión sobre el papel de las organizaciones de la sociedad civil está también la cuestión de los intereses que éstas representan, la legitimidad de su financiamiento y los métodos que emplean para alcanzar sus objetivos. Asimismo, también se plantea la cuestión de la necesidad de la promociòn de una cultura cívica democrática que pueda servir de sustento al desarrollo mismo de la sociedad civil, de modo que ésta no se convierta en la expresión exclusiva de intereses particulares poderosos en el contexto de instituciones políticas frágiles y ciudadanos atomizados.
Estos problemas y desafíos se manifiestan también en el debate sobre la participación de la sociedad civil en el ámbito de las instituciones regionales, como es el caso de los procesos de las Cumbres Hemisféricas. Interrogantes que tienen que ver con la legitimidad, la representatividad, el balance regional y las modalidades de acción surgen constantemente en la discusión sobre el papel de la sociedad civil en los procesos de cooperación e integración a nivel regional. Se trata, obviamente, de problemas que ameritan ser examinados por los actores relevantes de esos procesos hemisféricos como forma de concebir y poner en práctica modalidades de interacción y cooperación entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones estatales en el plano regional.
Esta activa participación de la sociedad civil es el reflejo de cambios profundos en la propia estructura de los Estados y de los organismos internacionales. El alcance de la participación de la sociedad civil en nuestros días se ha incrementado. Las decisiones que afectan a nuestras sociedades se enmarcan en una suerte de nuevo pacto social, que permite una intervención mucho más directa y continua de los distintos sectores sociales afectados por las decisiones del sector público. Las reformas nacionales y las negociaciones multilaterales deben tener en cuenta cada vez más las distintas voces de la ciudadanía y estas Directrices tan solo constituyen una muestra de este dinámico proceso.
Efectivamente, en estos últimos meses hemos podido observar que, en diversas reuniones de la OEA, en Seguridad Hemisférica, en Poblaciones Indígenas, en la Comisión de Gestión de Cumbres, en temas de Justicia y Delito Cibernético, entre otras, se han escuchado las voces no sólo de las organizaciones no gubernamentales sino también de distintos expertos y representantes de sectores diversos de nuestras sociedades - académicos, sector privado, intelectuales, especialistas en diversos temas- que han venido a la Organización a dar su opinión y asesoramiento, a dialogar con los representantes gubernamentales y enriquecer el debate de los grandes temas de nuestra nueva agenda hemisférica.
El propósito fundamental de estas Directrices es precisamente facilitar la cooperación entre los órganos políticos de la OEA y la sociedad civil, en un marco institucionalizado, pues las fracturas entre la representación política y social pueden ser inevitables cuando el diálogo está ausente o no existe el suficiente intercambio de información, como lo demostraron los acontecimientos acaecidos hace pocos días en el marco de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio en la ciudad de Seattle.
El documento presentado para consideración del Consejo Permanente sistematiza las discusiones iniciadas por los Gobiernos tiempo atrás y consigna una normativa práctica que regula con trasparencia y coherencia la participación de la sociedad civil en la Organización. Estas Directrices son producto de un esfuerzo colectivo que establece, como se ha dicho, un marco institucional apropiado para la participación de la sociedad civil en la OEA y busca consolidar una cooperación constructiva y eficaz entre gobiernos, la OEA y la sociedad civil, con miras a llevar adelante los desafíos de una nueva agenda interamericana, comprometida con el bienestar de los ciudadanos de las Américas.
El texto de las Directrices para la participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA constituye un avance considerable en el propósito que nos anima y es un instrumento valioso para canalizar los aportes de las organizaciones de la sociedad civil hacia nuestra Organización. Tales aportes facilitarán la presentación de nuevos conocimientos e informaciones en el proceso decisorio de los órganos de la OEA, permitirán que estos órganos se beneficien con la asesoría especializada en las áreas en que esas organizaciones sean protagonistas y pueden contribuir al proceso de creación de consenso en diversos ámbitos de las actividades de la OEA. Estos aportes se realizarán, ciertamente, respetando el carácter intergubernamental de los órganos, organismos y entidades de la OEA.
Debo señalar, asimismo, que estas Directrices incluyen un mecanismo de revisión periódica que permitirá perfeccionarlas en función de la experiencia que los Estados miembros vayan adquiriendo. Esta característica se deriva de la visión dinámica que se tiene acerca de la participación de las organizaciones de la sociedad civil en las actividades de la Organización. Reitero mi convencimiento de que las Directrices bajo su consideración constituyen tan solo un primer esfuerzo que deberá ser evaluado y perfeccionado conforme a su puesta en práctica e implementación.
Permítame por fin, señor Presidente, agradecer muy sinceramente la activa participación de las delegaciones en este que ha sido un trabajo de conjunto en el que todos los miembros, sin excepción, han realizado aportes significativos. Deseo expresar mi especial agradecimiento a la ministro Vilma McNish, Representante de Jamaica, que cumplió sus funciones de Vicepresidenta de la Comisión con la dedicación, seriedad e inteligencia que todos le reconocemos. En igual forma quisiera reconocer el trabajo del doctor Luis Jiménez, que con su experiencia y conocimiento técnico-jurídico constituyó apoyo esencial en las labores de la Comisión, al igual que el importante soporte recibido del equipo liderado por el Embajador Jaime Aparicio de la Oficina de Cumbres de la Secretaría General, y que en esta nueva etapa que se inicia constituye garantía de un trabajo eficiente en la difusión y puesta en práctica de las Directrices. Por supuesto que esta labor no habría tenido el éxito deseado sin la fundamental colaboración de la Secretaría de la Comisión en la persona de Gillian Bristol. Expresamente quiero agradecer y felicitar al personal de la Misión del Ecuador por el permanente apoyo ofrecido en este arduo trabajo, de manera especial al Dr. Andrés Montalvo que ha sido un aporte significativo y eficiente en todos estos meses.
Con la presentación de este documento para su adopción por el Consejo Permanente finaliza una primera etapa y se inicia una nueva que, a no dudarlo, será fecunda en logros para la Organización de los Estados Americanos y para las organizaciones de la sociedad civil que colaboren con sus tareas.
La segunda etapa debería estar encaminada y constituye una propuesta para ser analizada, en coordinar con el GRIC el tema de sociedad civil, la Secretaría General de la OEA y esta Comisión, en la organización de una Conferencia conjunta entre miembros de la sociedad civil y representantes gubernamentales, con el fin de examinar estos temas y sentar las bases para la elaboración de una propuesta para la participación de la sociedad civil en el proceso de cumbres. Esta reunión debería analizar, en particular, los siguientes puntos:
1.- Propiciar un diálogo franco y constructivo a nivel hemisférico entre representantes gubernamentales y representantes de organizaciones de la sociedad civil, junto a representantes de organismos financieros internacionales y de agencias de cooperación, sobre el papel de la sociedad civil ante los retos de orden político, económico, social y cultural que enfrentan las naciones del Hemisferio de cara al nuevo milenio.
2.- Fomentar la comprensión de la problemática de la sociedad civil (condiciones que han propiciado su emergencia, sus manifestaciones organizativas, sus campos de acción, etc) con miras a crear marcos de referencia más o menos comunes entre los diferentes actores tanto desde el punto de vista político como conceptual.
3.- Facilitar el intercambio de experiencias que puedan poner de manifiesto los avances en la relación Estado- sociedad civil (con sus éxitos y fracasos), tomando en cuenta las diferentes realidades y tradiciones asociativas de los países de la región, así como servir de estímulo para acciones futuras.
4.- Ayudar a crear un clima de más confianza y respeto mutuo entre gobiernos y organizaciones de la sociedad civil como condición indispensable para avanzar hacia una mayor complementación entre sus esferas de competencia y responsabilidades.
5.- Profundizar el examen de las condiciones que pueden favorecer una mayor participación de la sociedad civil en las dinámicas institucionales regionales, tales como las Cumbres Hemisféricas, como forma de asegurar que las decisiones y acciones de carácter colectivo reflejen lo más posible el sentir de nuestras sociedades sin que esto ponga en tela de juicio el carácter intergubernamental de estas instituciones.
6.- Intercambiar información entre la OEA y los otros organismos internacionales (ONU, BID, BM, CEPAL, OPS) para lograr mayor coherencia y coordinación en el tema sobre sociedad civil y evitar la duplicidad de funciones.
15 de diciembre de 1999
EMBAJADOR PATRICIO VIVANCO RIOFRIO
REPRESENTANTE PERMANENTE DEL ECUADOR ANTE LA OEA
PRESIDENTE DE LA COMISION SOBRE PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS ACTIVIDADES DE LA OEA
ANEXO: CP/RES.759.- Directrices para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA.