Distr.
GENERAL
E/1999/53
18 de mayo de 1999
ESPAÑOL
Original: INGLÉS
Consejo Económico y Social
Período sustantivo de sesiones de 1999
Ginebra, 5 a 30 de julio de 1999
Tema 2 del programa provisional*
La función del empleo y el trabajo en la erradicación de la pobreza: la potenciación y el adelanto de la mujer
Informe del Secretario General
I. Nexos entre la evolución de las características de la pobreza y las nuevas formas de empleo
A. Relación entre el empleo y la pobreza
C. Nuevas formas de empleo y de pobreza
D. Carencia de conocimientos especializados
A. Política macroeconómica y reducción de la pobreza
- El papel fundamental del crecimiento
- Formulación de políticas que promuevan el crecimiento con gran densidad de creación de empleo
- Reducción de la vulnerabilidad a las crisis a corto plazo y movilización de recursos
B. Mejora del funcionamiento de la economía de mercado
- Los mercados laborales y su inclusión o exclusión de los pobres, en particular las mujeres
- El empleo no estructurado y no uniforme
C. Función de las políticas oficiales
- Función de los gastos públicos destinados al desarrollo humano en la erradicación de la pobreza
- Políticas oficiales que tienen en cuenta las cuestiones de género para la promoción del empleo y la erradicación de la pobreza
- Ampliación de la protección social por medio de redes de seguridad
E. Políticas en el plano internacional
F. Colaboración con la sociedad civil y el sector privado
III. Erradicación de la pobreza, problema de todo el mundo: un programa de acción
A. El contexto nacional: la necesidad de compromisos políticos renovados y concretos
C. La comunidad internacional: una mayor cooperación para el desarrollo
Introducción
1. El presente informe, que se refiere al tema titulado "La función del empleo y el trabajo en la erradicación de la pobreza: la potenciación y el adelanto de la mujer", se centra en la interrelación entre el empleo, la erradicación de la pobreza y la igualdad del hombre y la mujer. El informe ha sido preparado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con la colaboración del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Secretaría de las Naciones Unidas, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
2. Existe un amplio consenso acerca del papel fundamental del empleo remunerado en la reducción de la pobreza, como lo atestigua el especial hincapié en ello que se ha hecho en las principales conferencias internacionales, en particular en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague. En el tercer compromiso de la Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social(1) se afirma que los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometen "a promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente".
3. En la Cumbre, los gobiernos se comprometieron a lograr la igualdad entre el hombre y la mujer. En la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, se estableció como prioridad "revisar, adoptar y mantener políticas macroeconómicas y estrategias de desarrollo que tengan en cuenta las necesidades de las mujeres y apoyen sus esfuerzos por superar la pobreza" (Plataforma de Acción, objetivo estratégico A.1)(2). También se subrayó la necesidad de "formular metodologías basadas en el género y realizar investigaciones para abordar el problema de la feminización de la pobreza" (Objetivo estratégico A.4)(3). En fecha más reciente, el propio Consejo Económico y Social ha decidido promover una política coordinada y coherente encaminada a incorporar una perspectiva de género en todas las esferas y ha instado a que "las cuestiones que se planteen en todos los sectores de las actividades (de las Naciones Unidas) deben definirse de modo que se puedan diagnosticar las diferencias de género"(4). En el presente informe se trata de integrar ese criterio en su análisis.
4. La relación entre pobreza y empleo se refleja en el grado en que los ingresos generados por el empleo permiten a los trabajadores y los familiares a su cargo adquirir los bienes y servicios necesarios para satisfacer unas necesidades mínimas. Por consiguiente, la reducción de la pobreza exige que se creen en el mercado de trabajo empleos estables y satisfactorios. Los problemas de la pobreza y el empleo son interdependientes y difieren de un grupo a otro, en particular en el caso de hombres y mujeres. Incluso en un mismo entorno socioeconómico, el proceso de empobrecimiento de las mujeres y los hombres es distinto y ambos grupos tienen distintas oportunidades y limitaciones para acceder al mercado laboral. Por consiguiente, para que una estrategia de reducción de la pobreza produzca resultados satisfactorios, tiene que abordar las cuestiones normativas de carácter socioeconómico general y las relativas específicamente al género.
5. El ritmo cada vez más rápido y las repercusiones del proceso de mundialización y liberalización han hecho que sea cada vez más urgente resolver los problemas de la falta de oportunidades económicas para la población pobre y de los prejuicios económicos y sociales contra la mujer que ello comporta. Se requieren políticas que protejan a los pobres y a los grupos vulnerables contra la volatilidad de la economía mundial. De lo contrario, las consecuencias negativas de una creciente inseguridad pueden contrarrestar rápidamente los beneficios que los nuevos mercados y oportunidades puedan representar para el desarrollo mundial y el progreso humano. Las crisis económicas periódicas y persistentes de los últimos años, sobre todo la experiencia de Asia, no hacen sino subrayar la urgencia del reto con que se enfrentan los responsables de las políticas a nivel nacional e internacional de solucionar los problemas de la pobreza, el empleo y la igualdad del hombre y la mujer.
6. El objetivo del presente informe es demostrar la función que desempeña la creación de empleo en la erradicación de la pobreza, teniendo en cuenta los procesos de empobrecimiento, los nuevos tipos de vulnerabilidad e inseguridad y los distintos efectos de esos procesos sobre el hombre y la mujer. A la luz de las principales cuestiones actuales en materia de pobreza, empleo y género, en el informe se proponen políticas para aumentar el empleo y reducir la pobreza, el fomento de un consenso en el sistema de las Naciones Unidas acerca de las prioridades y un programa de medidas nacionales e internacionales.
I. Nexos entre la evolución de las características de la pobreza y las nuevas formas de empleo
7. En la segunda mitad del siglo, la humanidad ha logrado avances sin precedentes en materia de nutrición, salud, educación, esperanza de vida y reducción de la pobreza. La experiencia de cada país es distinta y varía con el tiempo; en general esos avances han beneficiado a la población tanto de las naciones desarrolladas como de los países en desarrollo. Entre 1950 y 1990, la población de estos países ha experimentado un progreso económico y social sin parangón en la historia.
8. A pesar de estos extraordinarios progresos, la pobreza sigue siendo un problema mundial. Más de 1.500 millones de personas siguen viviendo con menos de 1 dólar diario, mientras que continúa aumentando el número de personas que viven en condiciones de pobreza absoluta. Casi 1.000 millones de adultos, en su mayoría mujeres, no saben leer ni escribir y 750 millones de personas no tienen acceso a servicios de salud. La malnutrición afecta a más de 800 millones de personas. Muchos millones de ellas carecen de acceso a agua potable y muchas más aún tienen una esperanza de vida menor de 40 años. En Asia vive el mayor número de personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza, aunque la pobreza medida según el grado en que los ingresos se sitúan por debajo de esa línea es mayor en el África subsahariana que en ninguna otra región.
9. Además, las características de la pobreza están evolucionando y en el siglo próximo es menos probable que una persona pobre sea un pequeño agricultor del Asia rural y más probable que lo sea una trabajadora no calificada que perciba un salario bajo en las zonas urbanas de África o América Latina. Además, el trabajo infantil sigue siendo actualmente uno de los graves problemas del programa relativo a la pobreza. Según cálculos de la OIT, el número de niños de 5 a 14 años de edad que trabajan a jornada entera es, como mínimo, de 120 millones, y de unos 250 millones si se incluyen los niños para los cuales el trabajo supone una actividad complementaria. De ellos, una gran cantidad trabajan en oficios e industrias claramente peligrosos y nocivos.
A. Relación entre el empleo y la pobreza
10. El empleo contribuye a reducir la pobreza y fomentar la igualdad entre la mujer y el hombre. Sin embargo, es importante examinar ante todo las condiciones en que el empleo contribuye al bienestar y la igualdad. En primer lugar, la tasa de crecimiento del empleo global debe ser suficiente para que quienes se incorporen por primera vez a la fuerza de trabajo encuentren empleos productivos y bien remunerados, así como para paliar el desempleo y el subempleo existentes. En segundo lugar, la creación de empleo debe dar lugar a una distribución equitativa de puestos de trabajo entre las personas y las familias que viven tanto por debajo como por encima de la línea de la pobreza. En tercer lugar, además de ser productivo, el empleo debe comportar un salario social y el cumplimiento de las normas fundamentales de trabajo, de manera que se garantice una remuneración adecuada, la protección social y unas condiciones de trabajo dignas. Todo ello implica que debe haber un marco macroeconómico adecuado, políticas laborales y sociales apropiadas e instituciones eficientes en el merado de trabajo que faciliten la igualdad de acceso del hombre y la mujer a un empleo remunerado y digno. Los datos empíricos reunidos en los países y en distintas regiones del mundo demuestran fehacientemente que el empleo produce efectos directos y positivos sobre la pobreza.
11. En los países industrializados, la pobreza suele reducirse cuando desciende la tasa de desempleo, salvo en los casos en que esta disminución se deba a una expansión del trabajo poco remunerado, que no genera suficientes ingresos para que los trabajadores salgan de su situación de pobreza.
12. Esta hipótesis no es necesariamente válida en los países en desarrollo, ya que la tasa de desempleo declarado no es un buen indicador del grado e incidencia de la pobreza. Ello se debe a que el empleo asalariado regular no es la principal modalidad de trabajo en esos países pues, al contrario, la mayoría de quienes tienen empleo lo hacen en alguna forma de trabajo por cuenta propia (pequeñas explotaciones agrícolas o pequeña producción en el sector no estructurado). Existe una considerable infrautilización de la fuerza de trabajo y a menudo los ingresos de la remuneración del trabajo es insuficiente para evitar la pobreza. En el caso de estos trabajadores la adversidad económica se traduce en un descenso de los ingresos, un aumento del trabajo y el crecimiento del subempleo, pero no en un desempleo declarado. Además, y si no hay prestaciones por desempleo, son muy pocos los trabajadores, aún a pesar de que hayan tenido antes un empleo asalariado regular, que puedan permanecer desempleados. En todos estos casos, la tasa de desempleo no deja poner de manifiesto el deterioro de las condiciones de empleo ni el aumento de la pobreza.
13. En vista de lo que antecede, y desde el punto de vista del alivio de la pobreza, los indicadores de la evolución de las condiciones de empleo relevantes deben incluir los cambios en el grado de subempleo (el número de días de trabajo de que se dispone y los ingresos que se perciben por tal trabajo) y el nivel de desempleo latente. Además, y dado que el problema del empleo asalariado de baja remuneración es mucho mayor en los países en desarrollo que en las naciones industrializadas, ni siguiera el aumento del empleo asalariado tiene que conducir automáticamente a una reducción de la pobreza.
14. De todo ello se desprende que el crecimiento del empleo sólo contribuirá a reducir la pobreza si va acompañado por un rápido aumento del empleo asalariado que se traduzca en unos ingresos superiores a la línea de la pobreza y también una reducción significativa de la incidencia del subempleo y el desempleo latente. Un ejemplo de crecimiento del empleo que contribuye a reducir la pobreza sería el de los países del Asia oriental en los decenios que precedieron a la crisis actual. Un ejemplo contrario sería el del África subsahariana en los dos últimos decenios, cuando ese crecimiento se registró principalmente en el sector no estructurado urbano y en el trabajo por cuenta propia en las zonas rurales.
B. Feminización de la pobreza
15. En general, el nexo entre empleo y pobreza ha sido más débil en el caso de la mujer que en el del hombre, debido principalmente a la discriminación y a las desventajas que afrontan las mujeres en el mercado de trabajo y de bienes. Por consiguiente, la potenciación de la capacidad de acción y el adelanto de la mujer en la sociedad dependerán en gran medida de que se elimine las diferencias debidas al género en materia de salarios y empleo. Así pues, al analizar la pobreza, merecen especial atención las diferencias de género.
16. Todo indica que la pobreza afecta a la mujer de manera desproporcionada, hasta el extremo de que sólo se logrará reducir la pobreza si la acción se basa en estrategias contra las desigualdades por motivo de género. Los datos, basados en algunos indicadores de las diferencias por motivo de género en distintas regiones muestran que, en los países en desarrollo en conjunto, la tasa de alfabetización de adultos es un 16% más alta en el caso del hombres que en el de la mujer, que la tasa de matriculación escolar de las mujeres, incluso en la escuela primaria, es un 13% más baja que la de lo hombres y que la parte correspondiente a las mujeres en los ingresos es un tercio del total(5). Las mujeres tienen mayor probabilidad de empobrecerse, ya que siguen sufriendo discriminación en todas las esferas, se trate de la educación y capacitación, el empleo o los ingresos.
17. Por término medio a nivel mundial, la mujer gana aproximadamente dos terceras partes del salario medio del hombre. Las diferencias salariales pueden atribuirse a varios factores: un menor capital humano, la discriminación en materia de empleo y la discriminación en los salarios. En general, aproximadamente un tercio de la brecha salarial se debe a las diferencias en cuanto a educación, experiencia laboral y otras variables relacionadas con las calificaciones, el estado civil y las horas de trabajo. Los dos tercios restantes no pueden explicarse ni justificarse por medio de estas diferencias.
18. Además, las mujeres tienen mayor probabilidad de realizar trabajos no reconocidos en el Sistema de Cuentas Nacionales de 1993(6), por que se ocupan principalmente de las labores domésticas y el cuidado de los hijos. Habitualmente, las mujeres dedican entre 30 y 40 horas adicionales a la semana a las labores domésticas, frente a las 5–15 horas en el caso de los hombres. Si los Sistemas de Cuentas Nacionales tuvieran en cuenta toda la labor de la mujer, tanto en el mercado de trabajo como en el hogar, el producto nacional bruto aumentaría en un 25% en todo el mundo.
19. Otro factor importante que debe tenerse en cuenta es que la participación de la mujer en la fuerza de trabajo no sólo ha aumentado, sino que en muchos países también ha pasado a ser un factor dominante del crecimiento de esa fuerza. En los últimos dos decenios, las mujeres de las naciones desarrolladas y los países en desarrollo han constituido el género de la nueva oferta de mano de obra. Según los datos de la OIT relativos al empleo, desde 1980 la fuerza de trabajo femenina ha crecido sustancialmente más que la masculina en todas las regiones del mundo, salvo en África. Además, en muchas partes del mundo, una gran proporción del crecimiento total de la fuerza de trabajo se debe al aumento del número de mujeres empleadas.
20. Aunque parezca que esta tendencia indica que se han superado las diferencias por motivo de género en el empleo, la función nueva y de mayor alcance de la mujer en el mercado de trabajo no siempre ha sido un factor totalmente positivo para ella. Las mujeres no tienen igual acceso a trabajos mejores, que les brinden oportunidades de promoción en su carrera. Es más, el aumento del empleo de la mujer no ha ido acompañado por una mejor calidad del empleo que se le ofrece. Habitualmente, hay más mujeres que hombres en el sector no estructurado en crecimiento y en lo que respecta a las formas de empleo precarias, como el trabajo a domicilio subalterno o el empleo provisional o esporádico. En los sectores orientados a la exportación y, en particular, en las zonas francas industriales, el empleo ha sido principalmente, cuando no exclusivamente, femenino, debido a los salarios más bajos y al sistema no organizado de la mano de obra, a menudo más relacionado con el trabajo femenino que con el de los hombres. Sin embargo, esas zonas han hecho que la mujer encuentre trabajo asalariado y, por consiguiente, han permitido que aumenten sus oportunidades de empleo, al tiempo que han mejorado su situación en el hogar.
21. En la mayoría de los países se tiene la idea de que la mujer está menos estrechamente vinculada que el hombre a la fuerza de trabajo. Para poder desempeñar su función como encargadas del hogar, muchas mujeres trabajan menos horas que los hombres y por períodos más cortos, al tiempo que registran mayores interrupciones en su participación en la fuerza de trabajo. Además, hay menos mujeres que hombres en los cargos de mayor responsabilidad o en los que se tomen decisiones. La división laboral por sexos no sólo se registra a distintos niveles del desarrollo económico, sino que también existe en una amplia gama de grupos políticos, sociales, religiosos y culturales. La división horizontal y vertical implica que una utilización insuficiente de los recursos humanos, una rigidez del mercado de trabajo y una disparidad salarial entre hombres y mujeres y, por consiguiente, niveles más bajos de ingresos.
C. Nuevas formas de empleo y de pobreza
22. El sector no estructurado sirve como protección contra el desempleo en épocas de dificultades económicas y permite que una proporción creciente de la población tenga medios de subsistencia en ese sector en vez de estar en una situación de desempleo declarado y sin ingresos. Asimismo, dicho sector ha desempeñado un papel fundamental en lo tocante a amortiguar las repercusiones negativas de las crisis económicas. En los dos últimos decenios se ha incrementado en los países en desarrollo el empleo en el sector no estructurado, al que han accedido más mujeres que hombres. Sin embargo, el trabajo en ese sector se caracteriza por bajos niveles de productividad y de ingresos, y los empleos pueden ser precarios.
23. Los datos sobre los ingresos correspondientes a 1996 en relación con un grupo representativos de países de América Latina indican que los ingresos medios de los trabajadores del sector no estructurado suponía la mitad de los obtenidos por los obreros o los oficinistas en establecimientos del sector moderno. Además, en el caso de los trabajadores del sector no estructurado, el horario era más prolongado (véanse los gráficos I y II). Dado el gran número de mujeres de esta región que trabajan en el sector no estructurado, es probable que la carga y los efectos negativos que suponen los horarios más prolongados repercutan en mayor medida en las mujeres (además de la carga de las tareas domésticas) que en los hombres.
Gráfico I
Trabajadores del sector estructurado: horarios por semana
(Promedio)
Fuente: Organización Internacional del Trabajo , Labour Overview, 1996 (Ginebra, 1996).
Gráfico II
Remuneración por hora en el sector no estructurado y en el sector estructurado
(Porcentaje)
Fuente: Organización Internacional del Trabajo, Labour Overview, 1996 (Ginebra, 1996).
24. En los dos últimos decenios han surgido "condiciones especiales" de trabajo en algunos sectores que solían caracterizarse por el empleo asalariado permanente. Entre esas condiciones, las más importantes cuantitativamente han sido el empleo a tiempo parcial y el trabajo temporal, que habitualmente comportan menos prestaciones de seguridad social y derechos laborales que el empleo en condiciones normales. Asimismo, el trabajo a tiempo parcial o temporal suele entrañar salarios más bajos y oportunidades de capacitación o perspectivas de carrera restringidas. En muchos de esos trabajos en condiciones especiales, mujeres y hombres sufren inseguridad de empleo e ingresos, lo que supone un riesgo real de marginación en el mercado de trabajo. Aunque muchos trabajadores prefieran el trabajo en condiciones especiales o inferiores a lo normal, ya sea a título temporal o esporádico, dada la flexibilidad del horario y la mayor compatibilidad con las responsabilidades familiares, hay muchos otros a quienes les resulta incompatible con sus necesidades o aspiraciones laborales.
D. Carencia de conocimientos especializados
25. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1998/1999: conocimientos para el desarrollo(7), publicado por el Banco Mundial, se subraya el papel de los conocimientos en el desarrollo comparando las pautas de crecimiento de dos países que en el decenio de 1970 tenían niveles similares de bajos ingresos por habitante. En 1991, los ingresos por habitante de uno de ellos eran más de siete veces superiores a los del otro. Gran parte de la brecha no es atribuible tan sólo a las diferencias en las tasas de inversión, sino más bien a las relativas al capital humano y a otros factores ligados a la adquisición de conocimientos y la innovación.
26. Una respuesta adecuada a las oportunidades que brinda la mundialización dependerá en gran medida de la distribución de los conocimientos y aptitudes entre los países y los grupos dentro de un mismo país, así como entre hombres y mujeres. Como se indica en el gráfico III, los conocimientos y aptitudes están desigualmente distribuidas entre las distintas regiones del mundo, y los niveles más bajos corresponden al África subsahariana. El creciente papel que desempeña la tecnología en el contexto de la liberalización del comercio ha hecho que las regiones dotadas de conocimientos especializados en alta tecnología y cuyas exportaciones tienen un alto valor añadido cuenten con una proporción cada vez mayor del comercio mundial (véase el gráfico IV).
Gráfico III
Matriculación en enseñanza técnica terciaria en las regiones en desarrollo
(Porcentaje de la población)
Fuente: S. Lall, 1998.
Gráfico IV
Parte correspondiente a las regiones en desarrollo en las exportaciones
de alta tecnología
(Porcentaje)
Fuente: S. Lall, 1998.
27. Dada la persistencia de la pobreza en muchos países en desarrollo, se requieren esfuerzos concertados para definir una estrategia eficaz de reducción de la pobreza que fomente también la igualdad entre el hombre y la mujer. Esa estrategia debe basarse en cuatro pilares. En primer lugar, para aliviar la pobreza mediante un aumento de las oportunidades de empleo productivo es necesario un crecimiento rápido, sostenido, que cree abundante empleo y que se base en el factor humano. Ello conlleva un examen de las políticas macroeconómicas, tanto nacionales como internacionales. En segundo lugar, al nivel microeconómico las estrategias de erradicación de la pobreza deben tener como objetivo un mejoramiento de las resultados del mercado para los pobres en general y, en particular, para los grupos más desfavorecidos. En tercer lugar, las políticas del sector público deben crear un entorno favorable para el funcionamiento eficaz de los mercados y tratar de corregir las distorsiones e imperfecciones del mercado, que sean contrarias a la equidad y la protección social. Por último, la participación de los sectores de la población sobre la base del reconocimiento de sus derechos fundamentales puede acelerar el progreso social y también reducir la pobreza mediante un mayor acceso de todos al empleo y a las oportunidades socioeconómicas.
A. Política macroeconómica y reducción de la pobreza
28. La experiencia ha demostrado que las políticas macroeconómicas racionales permiten una combinación normativa adecuada que estimula una mayor demanda de mano de obra y garantiza la redistribución en favor de los pobres y los grupos vulnerables, lo que a su vez contribuye efectivamente a reducir la pobreza. Para ser eficaz, todo marco normativo macroeconómico para reducir la pobreza y promover la equidad debe cumplir, entre otras, las tres condiciones siguientes:
a) Lograr un crecimiento rápido, sostenible y estable;
b) Garantizar que el crecimiento cree un gran volumen de empleo, que sea equilibrado y tenga en cuenta las cuestiones de género;
c) Crear condiciones para reducir la vulnerabilidad a las crisis de breve duración.
1. El papel fundamental del crecimiento
29. Aunque el crecimiento económico no sea el único requisito para reducir la pobreza, ésta suele disminuir cuando aumentan los ingresos medios y los niveles de consumo. Sin embargo, la distribución inicial de los ingresos sí es un factor importante en cuanto a determinar la parte correspondiente a las personas pobres en los ingresos medios crecientes, ya que cuando hay una gran desigualdad inicial las repercusiones del crecimiento en la pobreza absoluta suelen ser menores. Aunque sea una condición indispensable para la reducción de la pobreza, el mero crecimiento económico no es una condición suficiente.
30. Es significativo que la igualdad de género pueda, con toda probabilidad, contribuir al crecimiento económico general. Se calcula que la desigualdad de género en las oportunidades de empleo en África ha hecho que el crecimiento anual por habitante haya descendido en un 0,7% entre 1960 y 1992 (véase el recuadro infra). Si se elimina la discriminación de género en las oportunidades económicas y en los salarios, aumentarán tanto los ingresos de las mujeres como el producto interior bruto. Por consiguiente, el objetivo debe ser la incorporación de la igualdad del hombre y la mujer en las políticas macroeconómicas y la adopción de políticas públicas orientadas concretamente a que fomenten esa igualdad.
Género y crecimiento: posibilidades desaprovechadas
En estudios recientes se ha examinado la relación entre las cuestiones de género, el crecimiento y la reducción de la pobreza en el contexto del África subsahariana. Suele aducirse que uno de los factores que limitan el crecimiento y el alivio de la pobreza en esa región es la desigualdad de género en cuanto al acceso a una gama de bienes y al control de éstos. Por ejemplo:
a) Burkina Faso: la redistribución de los recursos existentes entre las parcelas de un mismo hogar explotadas por hombres y por mujeres podría aumentar la producción en un 10% a 20%;
b) Kenya: si se facilitaran a las agricultoras los mismos insumos agrícolas que a los hombres, los rendimientos obtenidos por éstas podrían aumentar en más de un 20%;
c) República Unida de Tanzanía: la reducción del tiempo que las mujeres deben dedicar a las labores del hogar podría hacer aumentar en un 10% los ingresos en efectivo de los hogares en el caso de los pequeños productores de café y bananos, mientras que la productividad del trabajo aumentaría en un 15% y la del capital en un 44%;
d) Zambia: si las mujeres tuvieran acceso al mismo volumen global de inversiones de capital que los hombres en forma de insumos agrícolas, incluidas las tierras, la producción aumentaría en un 15%.
Fuente: "Género, crecimiento y reducción de la pobreza", informe sobre la pobreza en el África sub-sahariana, 1998 (Banco Mundial, 1999).
31. Dado que se trata de reducir la pobreza en el mundo a la mitad antes del año 2015, uno de los elementos importantes sería unas altas tasas de crecimiento económico. En su informe de 1997, el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos señaló que, para reducir a la mitad la incidencia de la pobreza entre 1995 y el año 2015 debía duplicarse el crecimiento del producto interior bruto por habitante de los países más pobres. El PNUD ha calculado que, para reducir de manera significativa la pobreza en los dos próximos decenios, los países en desarrollo tienen que registrar un crecimiento del 6% anual, aproximadamente. Por consiguiente, puede considerarse que, en esos países, una tasa tendencial de crecimiento anual del 6% es el mínimo socialmente indispensable para reducir la pobreza de manera significativa y satisfacer las necesidades de empleo de una fuerza de trabajo en rápido crecimiento.
32. El aumento sustancial de la demanda mundial real es un elemento fundamental de la estrategia para que aumenten los niveles de empleo y producción mundiales, en particular dada la actual experiencia en todo el mundo. Un crecimiento económico más rápido en los países ricos podría ser beneficioso para ellos y para los países en desarrollo más pobres al aumentar la demanda de exportaciones, lo que conduciría a un aumento más rápido de la producción y a la creación de empleo. Sin embargo, ello exige la creación de entornos normativos adecuados en el plano internacional y nacional.
33. Es importante comprender que, la intensificación del crecimiento de la demanda real actual no es cuestión simplemente de formular políticas fiscales y monetarias expansionistas, sino que también es necesaria una labor mucho más compleja y difícil, dadas las condiciones de mayor competencia en una economía mundializada. Los responsables de las políticas deben velar por que se logre un crecimiento adecuado, es decir, que no sea inflacionista, que tenga estabilidad, que cree empleo y que beneficie a la población pobre, en particular a las mujeres. Por consiguiente, hay que lograr un equilibrio entre el deseo de controlar la inflación y la necesidad de corregir las deficiencias estructurales y los desequilibrios económicos como medio para estimular un crecimiento más rápido. Aunque la formulación y aplicación de la política de desarrollo incumbe principalmente a los Estados, un entorno favorable, sobre todo en lo relativo al comercio, las finanzas y la deuda, puede servirles de ayuda.
2. Formulación de políticas que promuevan el crecimiento con gran densidad de creación de empleo
34. Para que el crecimiento entrañe un aumento de las oportunidades de empleo, las políticas macroeconómicas tienen que estar dirigidas a lograr una gran densidad de creación de empleo: una adecuada combinación sectorial de las inversiones puede contribuir al logro del máximo nivel de creación de empleos. En las economías desarrolladas, la principal preocupación en el sector del empleo suele ser la creciente tasa de desempleo manifiesto. En cambio, en los países en desarrollo el problema radica a menudo en la baja productividad, los trabajos con poca remuneración o el subempleo. Así pues, para que una estrategia de desarrollo sea eficaz ha de tener en cuenta la compleja relación existente entre el crecimiento, el empleo y la productividad, a la luz de las condiciones y el nivel de desarrollo concretos de cada país.
35. Los sectores productivos desempeñan un papel destacado en lo tocante a los niveles de productividad y empleo. Un rápido crecimiento en los sectores clave con un elevado potencial de empleo puede dar lugar a una situación en la que el aumento general de la productividad guarde una relación positiva con la generación de empleo. Ha de tenerse en cuenta que, aunque el sector industrial podría ser importante a este respecto, un elemento fundamental de una estrategia de reducción de la pobreza es la promoción del sector agrícola (en particular, las exportaciones agrícolas no tradicionales), que da empleo a la mayoría de las personas pobres. El acceso a los mercados y el perfeccionamiento de los mecanismos de comercialización podrían fomentar la competencia y aumentar la producción para la exportación. Por consiguiente, la concentración en los sectores económicos clave podría ser una estrategia viable para promover el crecimiento con gran densidad de creación de empleo, acompañada por reformas en el sistema de incentivos (precios, salarios, tipos de cambio y tasas de interés), introducidas de forma tal que se orienten los recursos hacia esos sectores y se eviten distorsiones en los costos que pudieran reducir la competitividad.
36. En muchas economías en desarrollo y en transición, las estrategias de estímulo del desarrollo de la pequeña y mediana empresa puede impulsar la creación de empleo y reducir la pobreza. Esas empresas necesitan un marco jurídico y reglamentario propicio, un régimen impositivo debidamente adaptado, y políticas que faciliten el acceso al crédito. Debe prestarse una atención adecuada a la capacitación empresarial, en particular de las mujeres.
3. Reducción de la vulnerabilidad a las crisis a corto plazo y movilización de recursos
37. La inestabilidad económica, por no mencionar las condiciones de crisis que se han registrado recientemente en Asia oriental y sudoriental, el Brasil y la Federación de Rusia, tiene graves consecuencias a plazo corto y largo, en particular para los grupos más desfavorecidos de la población, incluidas las mujeres(8).
38. Además de la necesidad de diseñar respuestas normativas adecuadas, la movilización de recursos es un requisito indispensable para lograr la estabilidad y poder reanudar el crecimiento. Aunque la movilización de los recursos internos es indispensable, se requerirán nuevas corrientes de recursos externos para alcanzar esos objetivos. Aun cuando los países en desarrollo que han recibido un volumen considerable de inversiones extranjeras directas y otras corrientes de capital han logrado un elevado crecimiento, también han estado sujetos a grandes riesgos de fluctuación a la baja de los movimientos volátiles de capital. Por consiguiente, para lograr el crecimiento y un desarrollo a largo plazo los países en desarrollo deben tener mayor acceso al capital de inversión también a largo plazo. Esto se puede lograr mediante una combinación apropiada de políticas destinada a atraer el capital de inversión, y regulando las corrientes volátiles de capital a corto plazo. Los países más pobres y menos adelantados necesitan niveles más altos de financiación en condiciones de favor, inclusive asistencia oficial para el desarrollo (AOD), de manera sostenida a largo plazo y que se ponga término a las grandes transferencias inversas por concepto de servicio de la deuda, a los bajos precios de los productos básicos y a la relación de intercambio desfavorable. Como se indica más adelante, una de las principales preocupaciones de los países en desarrollo es el carácter restrictivo, la inflexibilidad y el alcance y cobertura limitados de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) y otras iniciativas recientes para aliviar la carga de la deuda.
B. Mejora del funcionamiento de la economía de mercado
39. Aunque es indispensable diseñar un marco normativo macroeconómico que garantice un crecimiento rápido, estable, con gran densidad de creación de empleos y equilibrado en lo tocante a las cuestiones de género, toda estrategia para combatir la pobreza ha de incluir también necesariamente una política microeconómica coherente. Mejorar el funcionamiento de la economía de mercado en favor de los pobres y otros grupos vulnerables significa aumentar el acceso de los hombres y las mujeres a los mercados de factores: mano de obra, bienes y crédito, así como una mejor remuneración del trabajo, que es el principal activo con que cuentan los pobres. Esto reviste una vital importancia en el contexto del proceso de mundialización, en el que los conocimientos y aptitudes son factores decisivos en lo tocante a determinar la distribución de los ingresos entre los países y entre diferentes grupos dentro de éstos, así como entre la mujer y el hombre.
1. Los mercados laborales y su inclusión o exclusión de los pobres, en particular las mujeres
40. Un importante factor determinante de la pobreza es la falta de acceso de las personas pobres a los mercados de factores y de productos básicos, así como las condiciones en que acceden a ello. Hay varias razones para tal discriminación contra esas personas en lo que se refiere a beneficiarse de los resultados del mercado. La primera y más importante es la falta de las aptitudes y conocimientos que les permitirían participar en la actividad económica. La segunda se refiere a la discriminación que la fragmentación del mercado de trabajo puede comportar en relación con los pobres por motivos de formación, sexo o raza. Todo lo anterior se refleja en última instancia en la baja remuneración de los pobres, lo que los mantiene inmersos en un ciclo de pobreza.
41. En muchas ocasiones las personas pobres, en particular las mujeres, no se benefician de los resultados derivados del funcionamiento del mercado de trabajo. Por consiguiente, toda estrategia eficaz contra la pobreza deberá estar dirigida a eliminar las desigualdades y los prejuicios y sesgos en función del género. Las diferencias en los resultados del funcionamiento del mercado de trabajo y, en particular, en cuanto a los ingresos del hombre y la mujer pueden dar lugar, por una parte, a la desigualdad social y, por la otra, a un mercado laboral ineficiente en que se subutilice la mano de obra femenina y se alcancen bajos niveles de producción en general.
42. Para lograr que las personas pobres obtengan mayores beneficios de la economía de mercado es necesario aplicar una política que persiga múltiples propósitos. En primer lugar, un objetivo explícito de la política pública debe ser el aumento de la capacidad de los pobres, en particular mediante la salud, la educación y la capacitación. En segundo lugar, la aplicación de una política deliberada de potenciación de la capacidad de acción de la mujer debe ser una condición previa para eliminar la fragmentación del mercado de trabajo. Además, para aplicar una política dinámica sobre cuestiones de género sería necesario elevar el nivel de educación de las niñas a fin de aumentar así su vinculación al mercado laboral, eliminar las diferencias salariales tanto en la legislación como en la práctica, eliminar la discriminación por motivos de género en el sistema impositivo, aumentar el acceso a la capacitación, modificar el marco jurídico que actualmente inhibe el acceso a los puestos de alto nivel y directivos, y ampliar la cobertura de la seguridad social y las redes de protección social de las mujeres, en particular las que viven en situación precaria y durante épocas de crisis, sobre todo las jefas de familia.
2. El empleo no estructurado y no uniforme
43. En el debate sobre las políticas adecuadas en relación con el sector no estructurado no se ha llegado aún a conclusiones firmes(9). Por una parte, este sector desempeña la útil función de "esponja" al absorber la mano de obra excedente y proporcionar bienes y servicios a los grupos de bajos ingresos; por otra, el empleo en dicho sector se considera una estrategia de supervivencia para los pobres, por falta de una alternativa mejor. Por consiguiente, el asesoramiento normativo abarca desde la aplicación de medidas para elevar los niveles de productividad e ingresos en el sector a fin de apoyar su ampliación y mejoramiento, hasta la prestación de apoyo por medio de transferencias de recursos directas al sector. La situación se complica aún más con el aumento de las actividades no estructuradas como resultado de la liberalización.
44. Un enfoque normativo del sector no estructurado podría estar dirigido a aumentar la demanda efectiva de bienes y servicios del sector no estructurado y elevar los niveles de productividad e ingresos en ese sector. Esto incluiría medidas para mejorar el acceso a los créditos, particularmente la microfinanciación (por ejemplo, Grameen y Bancosol), la vinculación de los servicios financieros a la formación de personal, y la prestación de servicios de extensión, en particular en materia de tecnología y comercialización. A los pobres, y en particular a las mujeres, se les debería dar mayor acceso a recursos productivos como los créditos, la tecnología y las técnicas de comercialización para facilitar su incorporación a negocios de autoempleo viables. Además, la estimulación de la demanda efectiva general podría servir para fortalecer los vínculos económicos entre los sectores estructurado y no estructurado de la economía.
45. Habida cuenta de la participación cada vez mayor de las formas de trabajo no uniformes en la totalidad del empleo en muchos países pobres en desarrollo, una cuestión normativa decisiva es la relacionada con el hecho de que esa forma de empleo es precaria y constituye la única base de sustento y la posibilidad de salir de la pobreza. Esto reviste especial importancia en el caso de las mujeres, entre las que prevalecen las formas de trabajo flexibles y de media jornada. Otra cuestión normativa es la relacionada con las repercusiones de esos tipos de empleo en la igualdad y la seguridad laboral. Como es natural, para mejorar las condiciones del empleo no uniforme y ofrecer seguridad laboral sería necesario disponer de fondos e incentivos, pero éstos deben considerarse como el objetivo final de la prestación de protección social a los grupos vulnerables y otros grupos carentes de seguridad en la fuerza laboral.
C. Función de las políticas oficiales
46. Además de una gestión macroeconómica y microintervenciones acertadas, existen al menos tres esferas mediante las cuales las políticas oficiales pueden contribuir a la reducción de la pobreza. Ellas son:
a) La reasignación de los gastos públicos (la formación del capital humano en la educación, la salud y la formación de personal);
b) La adopción de políticas que tengan en cuenta las cuestiones de género para promover el empleo y lograr la igualdad entre los sexos;
c) Ampliación de la protección social mediante las redes de seguridad.
1. Función de los gastos públicos destinados al desarrollo humano en la erradicación de la pobreza
47. La inversión en la formación de capital humano, incluidas la educación, la salud y la formación de personal, ha demostrado ser un elemento decisivo en toda estrategia eficaz contra la pobreza. Los pobres, que por definición carecen de otros medios, dependen de su mano de obra para obtener ingresos y participar en la comunidad. Su bajo nivel de formación limita su capacidad. Se ha observado que la notable transformación realizada en los últimos años en favor de un mayor reconocimiento de la función del "capital humano" ayuda a comprender lo procedente de la perspectiva de la capacidad. Si una persona puede ser más productiva gracias a una mejor educación, una mejor salud, entre otras cosas, cabe esperar que también pueda directamente lograr más, y tenga la libertad de lograr más, en la vida. Ambas perspectivas colocan al ser humano en el centro de la atención(10). Sin embargo, para que el aumento de los gastos sociales contribuya a la reducción de la pobreza, estos deben ajustarse a criterios de eficiencia, incluida la distribución intersectorial.
48. Los gastos públicos en la formación de capital humano deben ser una de las piedras angulares de toda estrategia contra la pobreza. Esto tendrá repercusiones normativas en los planos nacional e internacional. A nivel nacional:
• La política fiscal debe evitar la reducción de los gastos en salud, educación y formación de personal, aun en condiciones de limitaciones presupuestarias. En este sentido, se han registrado progresos en muchos países en desarrollo, en los que los gastos públicos en educación y salud han aumentado en medio de ajustes fiscales en el marco de programas apoyados por el FMI(11). Al mismo tiempo, deben evitarse o reducirse los gastos públicos no productivos, como los gastos militares excesivos;
• La distribución de esos gastos públicos debe favorecer a los pobres, en particular a las mujeres. Es necesario aplicar políticas y programas activos para eliminar la discriminación contra la mujer;
• De acuerdo con los criterios de eficiencia y equidad, es razonable tratar de beneficiar a los grupos pobres, las regiones pobres y las mujeres y niñas.
49. En el plano internacional, uno de los objetivos principales de la asistencia para el desarrollo debe ser el apoyo a las actividades nacionales para lograr una formación de capital humano sostenida. En los países interesados, la Iniciativa 20/20 es particularmente apropiada en este sentido.
2. Políticas oficiales que tienen en cuenta las cuestiones de género para la promoción del empleo y la erradicación de la pobreza
50. La dotación de capital humano influye apreciablemente en el funcionamiento del mercado laboral en lo que respecta a los niveles de empleo e ingresos. En muchos países en desarrollo el hogar está en el centro del proceso de adopción de decisiones sobre la inversión en capital humano: salud, nutrición, educación, capacitación, trabajo y esparcimiento. Esas decisiones se expresan en forma de normas y convenciones sociales, el acceso a los recursos y las maneras de percibir el mercado. En la mayoría de los países, la mujer gana en promedio un tercio menos de lo que gana el hombre, de manera que el rendimiento familiar e individual de la inversión en las niñas es menor que en los niños. Ante la escasez de recursos, las familias tienden a favorecer a los niños, lo cual se convierte en un círculo vicioso, puesto que mientras menos invierte la familia en las niñas, menor es el rendimiento, y menos son los incentivos para invertir.
51. Lo que es útil para la familia no siempre lo es para la sociedad: sin embargo, el rendimiento de la inversión en la educación de las niñas es uno de los más elevados de cualquier inversión en el desarrollo. Las investigaciones demuestran ampliamente que las niñas que tienen mejor educación no sólo fortalecen su bienestar económico mejorando sus oportunidades de empleo e ingresos, sino también ofrecen una serie de beneficios adicionales a toda la familia: disminuye la fecundidad, y los hijos que son mejor alimentados tienen una mejor salud y niveles de mortalidad más bajos, y a su vez tienen más probabilidades de asistir a la escuela y tienen menos hijos. Las mejoras en la educación de la mujer dan lugar a una mayor participación de ésta en la fuerza de trabajo del sector estructurado (un año más de educación eleva en tres años la participación de la fuerza de trabajo femenina) y a más productividad. Esto, a su vez, reduce la discriminación contra la mujer (la debida a que el empleador se siente menos inclinado a contratar a mujeres o invertir en ellas ya que, en su mayoría, éstas tienen vínculos menos fuertes con la fuerza laboral), y también fortalece los incentivos a las familias para que inviertan en la educación de las niñas. Los efectos normativos son evidentes: se pueden obtener mejores resultados en el alivio de la pobreza cuando las medidas están dirigidas a eliminar el desequilibrio entre los beneficios públicos y privados invirtiendo en el capital humano de las niñas, en particular su educación.
52. Existe una amplia variedad de medidas normativas de otro tipo para reducir la pobreza eliminando las desigualdades entre los sexos en el mercado laboral. La intervención legislativa suele ser necesaria para lograr la igualdad de remuneración y la no discriminación. Las leyes protectoras, que originalmente estuvieron destinadas a proteger a las mujeres y su futura progenie contra los efectos negativos del empleo, han venido a considerarse cada vez más como un freno a la eficiencia laboral y una limitación de las opciones de la mujer en el mercado laboral. La eliminación de esas limitaciones en el trabajo de la mujer en determinadas profesiones, por ejemplo, la minería, o en determinados casos, los turnos nocturnos, puede ampliar apreciablemente las opciones de las mujeres en el mercado laboral. La protección del trabajador puede ser más efectiva mediante la aplicación de reglamentos sanitarios y de seguridad para ambos sexos.
53. En la coordinación y las políticas sobre la familia y el empleo, las leyes relativas a la licencia de maternidad y cuidado de los hijos plantean un caso especial. Cuando los empleadores, y no el seguro social, pagan la licencia de maternidad y cuidado de los hijos, el resultado es un impuesto de maternidad que han de pagar todas las mujeres. La contratación de los hombres se abarata y, como consecuencia, se discrimina a la mujer en el mercado laboral. Aunque ello no resulte suficiente, es necesario ampliar la concesión de la licencia de cuidado de los hijos al padre y proporcionar los fondos necesarios procedentes del seguro social para eliminar parcialmente esa discriminación. Estas medidas deben venir acompañadas de leyes antidiscriminatorias concretas.
54. Igualmente importante es la disponibilidad de guarderías, tanto públicas como privadas, mientras los padres trabajan. De acuerdo con investigaciones recientes, el subsidio del cuidado de los hijos resulta mucho más efectivo para aumentar el empleo de las madres y el bienestar de la familia que los subsidios salariales o las subvenciones familiares.
55. Las leyes tributarias pueden desempeñar un importante papel en la facilitación de la participación de la mujer en el mercado laboral. La disminución de las tasas impositivas marginales por concepto de un segundo ingreso en la familia puede constituir un estímulo para la participación de las mujeres casadas en el mercado laboral.
56. Los vínculos más flexibles de la mujer con el mercado laboral y su función en el mantenimiento de la familia y el cuidado de los hijos exigen que se preste una atención especial a las cuestiones de género al concebir el seguro social. Además, determinados tipos de familias encabezadas por mujeres, sobre todo aquéllas que cuentan con una sola fuente de ingresos y uno o más familiares a cargo, son particularmente vulnerables a la pobreza debido a los niveles de remuneración inferiores que perciben las mujeres, las relaciones de dependencia más altas y la necesidad de tener acceso a los servicios de guardería para poder trabajar. Es necesario asimismo que las políticas y programas contra el desempleo se ocupen concretamente de las cuestiones de género, ya que los riesgos y la duración del desempleo de la mujer y del hombre son muy diferentes en muchos países.
57. Las diferencias salariales y los vínculos más flexibles de las mujeres con el mercado laboral se traducen a la larga en diferencias en las pensiones percibidas cuando el trabajador o la trabajadora envejecen. Las mujeres perciben pensiones más bajas que los hombres. Las familias encabezadas solamente por una mujer de edad corren más riesgos de alcanzar niveles de pobreza tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, y quizás esto deba tenerse en cuenta en el momento de concebir programas de asistencia social.
3. Ampliación de la protección social por medio de redes de seguridad
58. El pleno empleo es la mejor forma de red de seguridad social. Por consiguiente, los gobiernos y la asistencia internacional deben centrar su atención en políticas que en primer lugar generen el pleno empleo. Sin embargo, en ausencia del pleno empleo, y en situaciones de crecimiento lento, nunca se insistirá lo suficiente en la necesidad de la protección social. La crisis en Asia ha demostrado que los países que no cuentan con sistemas adecuados de protección social tienden a sufrir mayor inestabilidad social y económica, y a tener más dificultades para superar los efectos sociales negativos de las crisis. La experiencia de los países de Asia afectados por la crisis demuestra que ni siquiera el crecimiento económico rápido garantiza automáticamente la distribución equitativa ni la protección social. Todo sistema de protección social, en su concepción más amplia, ha de introducirse de manera progresiva a medida que aumente la inseguridad desde el punto de vista laboral y de los ingresos. Teóricamente, esos sistemas deben ser eficaces en función de los costos, viables desde el punto de vista financiero y administrativamente factibles. También tienen que estar dirigidos a beneficiar a los pobres y otras personas vulnerables.
59. El concepto de protección social debe incorporarse a un marco normativo amplio en materia de empleo, que debe tratar no sólo de crear empleos en períodos normales de crecimiento económico estable, sino, lo que es mucho más importante aún, también hacer mucho hincapié en superar las consecuencias de la rápida pérdida de empleo durante las crisis económicas y los períodos de reestructuración. La introducción de prestaciones de desempleo es una manera importante de brindar seguro contra pérdidas de ingresos a los trabajadores que quedan sin empleo. De acuerdo con estudios de viabilidad realizados recientemente por la OIT, es posible establecer un sistema de seguro de desempleo a un nivel muy moderado de impuestos sobre la nómina, que se autofinancie casi en su totalidad y proporcione subsidios de apoyo a los ingresos tras la pérdida del empleo incluso en momentos de crisis económica aguda. Además del seguro de desempleo, será necesario ampliar los sistemas de asistencia social para brindar subsidios básicos de apoyo a los ingresos a las personas que viven al margen del sector moderno y del sector no estructurado. Dicho apoyo podría incluir ingresos en especie y subsidios para la adquisición de artículos esenciales, así como un mayor acceso a servicios sociales básicos. Sin embargo, en el caso de muchos países en desarrollo, la aplicación de ese tipo de políticas de red de seguridad plantearía dificultades considerables desde el punto de vista de los recursos y la organización. Es por ello que resulta decisivo mejorar el acceso a las corrientes de capital internacionales, en particular a los recursos de inversión y la asistencia técnica del sistema de las Naciones Unidas.
60. Los pobres tienden a responder a los riesgos de conmoción de su capacidad de obtención de ingresos con una serie de ingeniosos mecanismos de mercado y otros no relacionados con el mercado, pero que no son suficientes. Las soluciones a más largo plazo deben garantizar un mayor acceso a los bienes productivos, como la tierra, el ganado y los créditos. Una política fundamental para proporcionar seguridad a los pobres consiste en contribuir al aumento de dichos bienes. La creación de oportunidades comerciales mediante, por ejemplo, el desarrollo de la infraestructura, puede ayudar a aumentar la seguridad de los pobres abriendo nuevas posibilidades de diversificación. Los programas basados en la mano de obra (cierta combinación, conforme al país, de obras públicas y seguro de desempleo) son decisivos para proporcionar seguridad a los pobres. La clave de estos y otros programas no basados en la mano de obra radica en la formulación de programas que mantengan su función de proporcionar seguros a los pobres y no sean absorbidos por otros.
61. Además de la necesidad de resolver la situación del empleo de la mujer, en muchos países es preciso introducir mejoras en la formulación de políticas y programas relativos al mercado laboral para aumentar las oportunidades de empleo de otros grupos vulnerables: a) los jóvenes en edad laboral, que se mantienen desempleados o con limitadas perspectivas de realizar actividades que les proporcionen medios de vida sostenibles, b) los trabajadores de edad, que se enfrentan a obstáculos para seguir trabajando y al mismo tiempo carecen de la protección social adecuada en la forma de seguridad social y pensión después de la jubilación, y c) las personas con discapacidad, que pueden ser objeto de discriminación en el mercado laboral y de estereotipos negativos, y que incluso pueden no recibir asistencia práctica para encontrar empleos en el "mercado libre" u otra forma alternativa de empleo. En estos casos, los mejores mecanismos son los programas de transferencias basados en la supervisión comunitaria orientados concretamente hacia estas personas.
62. Uno de los objetivos de la política social debe ser el establecimiento de una red de seguridad social eficaz y equitativa. Existe una urgente necesidad de que se transfiera la experiencia acumulada en el diseño y la institucionalización de sistemas de ese tipo teniendo en cuenta las condiciones concretas de los distintos países. Un importante requisito institucional del funcionamiento eficiente del mercado de trabajo abarca las organizaciones libres de trabajadores y empleadores a las que corresponde desempeñar una destacada función en el fortalecimiento de la democracia y la promoción del consenso social sobre cuestiones relativas a la reforma. Además, es preciso que los ministerios del trabajo y de asuntos sociales adapten sus estructuras y políticas a las exigencias de un mercado de trabajo competitivo. Ello subraya la importancia de que se desarrolle la capacidad administrativa para formular y poner en práctica políticas racionales en contextos nacionales concretos.
63. Sólo podrá reducirse sostenidamente la pobreza mediante el crecimiento y el empleo si va acompañada del progreso social. Ello quedó establecido en la Constitución de la OIT en 1919(12). Desde entonces, y más recientemente, muy diversos países se han pronunciado de manera inequívoca a ese respecto en muy diversos foros, incluidas la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social(13) y la OIT en su nueva Declaración de Principios relativa a los derechos fundamentales en el trabajo, aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 86º período de sesiones, celebrado en Ginebra el 18 de junio de 1998(14). Esas expresiones más recientes se suman a una lista importante de instrumentos internacionales en los que se enuncia el mismo principio: la adopción de medidas complementarias encaminadas a promover la justicia social puede contribuir a que se acelere el mejoramiento de la condición humana mediante la generación amplia de riqueza. La eliminación de la pobreza y el mejoramiento de la condición humana también son importantes elementos de los objetivos generales del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (véase el anexo de la resolución 2200 A (XXI) de la Asamblea General), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (véase el anexo de la resolución 34/180 de la Asamblea General), la Convención sobre los Derechos del Niño (véase el anexo de la resolución 44/25 de la Asamblea General) y la Declaración sobre el derecho al desarrollo, de 1986 (véase el anexo de la resolución 41/128 de la Asamblea General).
64. La interrogante a la que deben responder los responsables de formular políticas es cómo pueden aplicarse los derechos implícitos en esos diversos pronunciamientos e instrumentos con el fin de ayudar a que se acelere el progreso social y, a su vez, se reduzca la pobreza mediante la creación de empleo. Ante todo, la promoción de los derechos humanos básicos debe contribuir a que se potencie el papel de las personas de cuyos derechos se trata. La participación de los pobres, muy en especial de las mujeres, y la potenciación de su papel en las actividades de desarrollo son posibles si se logra organizarlas eficazmente. En consecuencia, se precisan políticas destinadas a promover la libertad de asociación de esas personas y su capacidad de negociar colectivamente. La elevación de la productividad y la "gestión inteligente" sólo son posibles cuando los trabajadores tienen voz efectiva en el puesto de trabajo(15).
65. De la experiencia acumulada en los programas de empleo y generación de ingresos se desprende que la denegación de esos derechos tiene enormes consecuencias. Por ejemplo, si no existe la posibilidad de organizarse en el marco de la ley:
• Es difícil, si no imposible, que se celebren consultas y negociaciones sistemáticas;
• Se dificulta la posibilidad de que se amplíe el acceso al crédito, a la asistencia y la capacitación técnicas, así como a los bienes y la justicia;
• Se limita la participación en la formulación, ejecución y evaluación de los programas de desarrollo.
66. Por último, la institución de una estructura tripartita en el plano nacional contribuiría a que se intensificara el diálogo social, con lo que se facilitaría la formulación de políticas. Debe hacerse hincapié en la función que desempeña la mujer en las organizaciones legales, incluidos los sindicatos, con el fin de velar por que la mujer participe en el diálogo social.
67. Para que el empleo llegue a los pobres marginados, que suelen ser mujeres, deben formularse y aplicarse políticas encaminadas a que se eliminen todas las formas de discriminación(16). En consecuencia, una de las normas laborales básicas de la OIT trata de la discriminación, como se señala en la recientemente aprobada Declaración de Principios de la OIT relativa a los derechos fundamentales en el trabajo. De ese modo, en la Declaración de Principios se señala que todos los Estados miembros tienen la obligación de respetar, promover y hacer realidad "la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación" para "asegurar la equidad, el progreso social y la erradicación de la pobreza".
68. La norma general enunciada en el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (No. 111) refuerza el principio de la no discriminación. En ese Convenio se señala que se precisan como mínimo dos tipos de medidas: en primer lugar, debe eliminarse gradualmente todo tipo de discriminación por motivos de sexo, entre otras cosas, que inhiba el acceso al empleo, la ocupación y la capacitación, y, en segundo lugar, deben adoptarse medidas positivas para que se rectifique la discriminación de que ha sido objeto anteriormente la mujer.
69. Si bien las normas internacionales en materia de derechos humanos que se refieren a las cuestiones laborales — tanto las de las Naciones Unidas como las de la OIT — se plantean como objetivo primordial la erradicación de la pobreza, no obligan por sí solas a los Estados a que erradiquen la pobreza. De ello se desprende que al supervisarse el cumplimiento de las normas internacionales no se pide que los Estados demuestren que han erradicado la pobreza. En consecuencia, los mecanismos internacionales de supervisión — la Comisión de Expertos en aplicación de convenciones y recomendaciones de la OIT, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales — no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre las medidas de erradicación de la pobreza como tales.
70. No obstante, sí existen normas que obligan a los Estados ratificantes a que hagan lo que, según indica la experiencia, es necesario hacer para desarrollar el empleo como medio para erradicar la pobreza. Entre ellas se incluyen las normas que obligan a que se adopten medidas encaminadas a que se potencie el papel de la mujer y otros grupos, y se contribuya a su adelanto, de manera que se refuerce el efecto del empleo en la erradicación de la pobreza. Al concentrarse precisamente en esas medidas, las normas internacionales pueden resultar útiles en la formulación, el sostenimiento y la vigilancia de las políticas de erradicación de la pobreza. Por otra parte, puesto que en virtud de las normas internacionales sí se establecen obligaciones explícitas y el derecho implícito de los ciudadanos de derivar provecho de la actividad internacional de su propio país, esa vinculación es acertada. Esto es lo que debe pretender un enfoque basado en derechos. Por ejemplo, en el Convenio de la OIT relativo a la política del empleo de 1964 (No. 122) se enuncia lo que sabe todo aquel que trabaje en la esfera: sin un empeño en aplicar una política de empleo activa basada en las condiciones y circunstancias nacionales, es poco probable que se hallen soluciones a la pobreza mediante el empleo. Asimismo, en virtud del Convenio de la OIT sobre desarrollo de los recursos humanos de 1975 (No. 142) se exige al Estado ratificante que adopte y formule políticas y programas de orientación profesional y formación profesional amplios y coordinados, estrechamente vinculados con el empleo. El Convenio de la OIT sobre estadísticas del trabajo de 1985 (No. 160) trata de la recopilación de información precisa y oportuna sobre el mercado de trabajo que se precisa para comprender la estructura del empleo nacional(17).
71. En los ejemplos que se citan en párrafos anteriores se ilustran las posibilidades que tienen las normas de servir de marco normativo para la formulación de políticas sociales.
72. Aquí se han expuesto argumentos en favor de que las normas laborales internacionales y las declaraciones sobre derechos humanos contribuyan a aportar información útil para la formulación de políticas sociales. Hay que reconocer que esta es una esfera controvertida ya que entraña difíciles soluciones de transacción. No obstante, la experiencia histórica demuestra que, a la larga, el respeto de los derechos es compatible con el mejoramiento y sostenimiento del progreso social. Se precisa una combinación de políticas nacionales e internacionales con el fin de promover el enfoque basado en derechos descrito anteriormente sin que se introduzcan nuevas condiciones ni se empleen esas normas so pretexto de establecer una nueva forma de proteccionismo. En el plano nacional, la legislación debe tener en cuenta la necesidad de que se apliquen esas normas. La Declaración de Principios de la OIT relativa a los derechos fundamentales en el trabajo constituye un marco realista para una política de ese tipo. En el plano internacional, es necesario hacer gestiones encaminadas a propiciar que los países en desarrollo en particular logren salvar la brecha que representa el "déficit social". Ello sólo podrá lograrse mediante un programa de asistencia encaminado a elaborar un criterio de la institucionalización de derechos y organizaciones basado en la promoción, muy en especial en relación con los pobres, mujeres u hombres por igual.
E. Políticas en el plano internacional
73. Las enormes disparidades en materia de ingresos que se registran en el plano internacional también constituyen un impedimento para las gestiones encaminadas a reducir la pobreza. En consecuencia, es importante que se siga avanzando hacia el logro de una economía mundial más abierta y regida por normas que se caractericen por el libre comercio y el flujo libre de inversión extranjera directa -distribuida de manera más generalizada- y un aumento de las corrientes financieras. Ello entraña la creación de una atmósfera internacional propicia para un crecimiento más equilibrado y generalizado de la economía mundial en función del ser humano. Los desequilibrios en materia de crecimiento y las deformaciones de los mercados que se registran en el plano internacional obstaculizan la reducción de la pobreza en la misma medida que los que se registran en el plano nacional. Corresponde a los principales países desarrollados cuyas políticas determinan la atmósfera internacional más que a otros la responsabilidad fundamental de ayudar a que se reduzcan esos desequilibrios y deformaciones.
74. Una economía mundial más libre y abierta significa que se deben resolver sostenidamente las enormes disparidades que se registran en la formación de capital humano de los países ricos y pobres. El aumento de la libre circulación de capitales, bienes y servicios debe ir acompañado de la circulación igualmente libre de las personas, al tiempo que todos los países deben eliminar las políticas que contribuyan a la deformación de los mercados.
75. En lo que respecta al comercio abierto, en la actualidad se reconoce ampliamente que las exportaciones son más propensas a crear empleo mientras que los salarios que se devengan en empleos relacionados con las exportaciones son como promedio más altos que los de otros empleos. En consecuencia, la apertura de los mercados y la ampliación de las exportaciones revisten gran importancia para el crecimiento económico y la creación de empleos productivos y remunerados. Se reconoce menos ampliamente que las importaciones también contribuyen al bienestar económico e, indirectamente, a la creación de nuevos empleos. Las importaciones vinculadas a la liberalización y expansión del comercio pueden beneficiar a los consumidores nacionales en la forma de precios más bajos y una mayor variedad de opciones. Asimismo, los productores nacionales pueden beneficiarse de la reducción de los costos y la mayor variedad de opciones en cuanto a insumo de importación, con lo que se eleva la productividad, se aumenta la competitividad internacional y se generan más empleo y salarios más altos.
76. No obstante, para que los países en desarrollo, sobre todo los más pobres y menos adelantados, puedan beneficiarse de un sistema de comercio internacional vibrante, especialmente en el contexto de una mayor mundialización, el comercio no sólo debe ser abierto sino también justo. Para ello será necesario que se eliminen las barreras que se oponen a la exportación de productos que interesa a los países en desarrollo, muy en especial a los países menos adelantados y de bajos ingresos.
77. En el caso de un número elevado de países menos adelantados y de bajos ingresos, sobre todo de África, la grave carga de la deuda constituye un obstáculo a la inversión productiva en recursos humanos y creación de empleo. La carga insostenible de la deuda de esos países debe tratarse y resolverse en el contexto de la reforma y los ajustes económicos. El alivio de la carga de la deuda de los países pobres muy endeudados mediante la iniciativa del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional es una medida acertada. Además, es necesario que aumente el apoyo financiero destinado a la consecución de los objetivos fiscales y sociales de esos países.
78. Las recientes crisis financieras y la turbulencia cada vez mayor que sacude a los mercados internacionales de capital tienen efectos negativos en la situación del empleo. Millones de trabajadores, fundamentalmente de las economías en desarrollo y en transición, pierden sus empleos y se ven forzados a sumirse en la pobreza y la exclusión. Es necesario que, como parte de los actuales esfuerzos por fortalecer y ajustar la arquitectura financiera internacional, se aborden las cuestiones del desarrollo, que trascienden la estabilidad de los mercados, junto con una mayor transparencia de las instituciones, los países y los mercados, y una mejor regulación de las corrientes de capital de corto plazo.
F. Colaboración con la sociedad civil y el sector privado
79. Las empresas del sector privado y otras organizaciones de la sociedad civil ya desempeñan un inmenso papel en el desarrollo y les corresponde aportar una contribución cada vez mayor. La colaboración entre el sistema de las Naciones Unidas y la sociedad civil, incluida la comunidad empresarial, ha recibido más recientemente un impulso a raíz de las iniciativas y diálogos concretos promovidos por el Secretario General. En su intervención ante la comunidad empresarial en el Foro Económico Mundial de Davos, en enero de 1999, el Secretario General propuso que se concertara un "pacto mundial" con los círculos empresariales basado en ciertos valores fundamentales consagrados en los principios y mandatos del sistema de las Naciones Unidas, y dijo "La creación de riqueza, que es la especialidad de ustedes, y la promoción de la seguridad humana en su sentido más lato, de interés principal para las Naciones Unidas, son objetivos interdependientes. La pujanza de los mercados y la seguridad humana marchan de la mano; una no puede existir sin la otra. En un mundo plagado de hambre, pobreza e injusticia jamás echarán raíces ni los mercados, ni la paz ni la libertad". La necesidad de que se aproveche la energía creadora a escala mundial de esas empresas y organizaciones constituye una importante tarea del desarrollo en el umbral del nuevo siglo.
III. Erradicación de la pobreza, problema de todo el mundo:
un programa de acción
80. Pese a los progresos realizados y los compromisos contraídos, la pobreza sigue afectando a un tercio de la población mundial, en su mayoría mujeres. La pobreza y exclusión humanas siguen privando a los ciudadanos de su derecho básico a tener un empleo decoroso y participar en la vida social y política. Por cuanto, en muchos casos, la mujer y el hombre caen en la pobreza por procesos diferentes y hacen frente a oportunidades y limitantes distintas en cuanto a su acceso al mercado de trabajo, es necesario que se centre la atención en recetas normativas concretas en que se tengan en cuenta las diferencias por razón de sexo en relación con la creación de empleo orientada a la erradicación de la pobreza.
81. En las recientes conferencias mundiales se han destacado como prioridades de la labor encaminada a la consecución del objetivo primordial de erradicar la pobreza el crecimiento económico en función del ser humano, las infraestructuras físicas básicas, los servicios sociales fundamentales, el acceso al trabajo, la tierra y el crédito, la potenciación del papel de la mujer, la seguridad alimentaria, la regeneración de los recursos naturales, el buen gobierno y los grupos vulnerables. Un programa de acción eficaz requeriría un esfuerzo concertado en tres planos interdependientes: el plano nacional, el sistema multilateral, en particular, las Naciones Unidas y sus organismos especializados, incluidas las instituciones de Bretton Woods y la Organización Mundial del Comercio, y los donantes bilaterales. Los elementos de ese programa se basarían en los compromisos anteriores y la labor realizada en el marco del sistema de las Naciones Unidas, muy en especial la Declaración de compromiso del Comité Administrativo de Coordinación en pro de la erradicación de la pobreza, de 22 de junio de 1998(18), y la labor complementaria realizada por la Comisión Consultiva en Cuestiones de Programas y de Operaciones (CCCPO) en septiembre de 1998(19). Esos elementos se reseñan a continuación.
A. El contexto nacional: la necesidad de compromisos
políticos renovados y concretos
82. La responsabilidad principal de erradicar la pobreza incumbe a los gobiernos nacionales. Todos los países del mundo han aprobado las declaraciones y los programas de las conferencias mundiales de las Naciones Unidas. En un estudio efectuado por el PNUD se llegó a la conclusión de que se había avanzado considerablemente en el establecimiento de la base del cumplimiento de esos compromisos, si bien quedaba aún mucho por hacer(20).
83. El punto de partida para la adopción de medidas en el plano nacional es la renovación del compromiso de cumplir los objetivos concretos de reducción de la pobreza y la adopción de políticas encaminadas a la consecución de esos objetivos. Se propone que todos los Estados Miembros interesados hagan suya la Iniciativa 20/20 y adopten asimismo un conjunto de objetivos concretos relativos a la reducción de la pobreza para el año 2015, como los que ha declarado el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE. Entre esos objetivos se cuenta no sólo el compromiso de reducir a la mitad la pobreza extrema, sino también lograr la enseñanza primaria universal, eliminar la disparidad por razón de sexo en la educación para el año 2005, reducir en dos tercios la mortalidad de lactantes e infantil, reducir en tres cuartos la mortalidad derivada de la maternidad y lograr el acceso universal a los servicios de higiene de la reproducción. Todos estos son indicadores mensurables de la reducción de la pobreza. Sería difícil cumplir las metas relativas a los resultados que se prevén concretamente en los objetivos declarados por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE a menos que se realicen progresos en cuanto al logro de la meta relativa a las aportaciones que sirve de base a la Iniciativa 20/20. No obstante, los progresos realizados hasta el presente en el cumplimiento de metas conexas, desde que se establecieron por primera vez en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia en 1990 y fueron aprobados posteriormente en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, han sido demasiado lentos.
84. Los gobiernos deben comprometerse a poner en práctica la Plataforma de Acción de Beijing y a adoptar disposiciones para ratificar la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y los convenios pertinentes de la OIT y para aplicarlos con objeto de suprimir los obstáculos jurídicos y los sesgos socioeconómicos que impiden la igualdad, entre otras cosas, en los términos del empleo y el trabajo.
85. Más concretamente, se debe aplicar una estratega de desarrollo centrada en las personas y que tenga en cuenta las cuestiones de género, que haga hincapié en los elementos siguientes:
a) Las políticas y las instituciones deben ser concebidas con miras a un crecimiento económico rápido, sostenido, centrado en el ser humano y duradero;
b) Los países deben comprometerse a aplicar una estrategia de desarrollo que reconozca que la creación de empleo, tanto para mujeres como para hombres, desempeña una función esencial al ser el instrumento normativo más eficaz para disminuir la pobreza. El objetivo de alcanzar el pleno empleo debe seguir orientando las políticas macroeconómicas y microeconómicas, prestándose especial atención a las distintas consecuencias a los hombres y las mujeres;
c) Los gobiernos deben velar por la creación de regímenes justos de protección social y de redes de seguridad tanto para las mujeres como para los hombres, al tiempo que prestan atención a sus distintas consecuencias. Concretamente, deben dotar de protección social a los grupos especialmente vulnerables y marginados de trabajadoras (por ejemplo, las trabajadoras inmigrantes, las mujeres de los países con economías en transición y de las economías menos desarrolladas y las trabajadoras desempleadas desde hace largo tiempo y de más edad);
d) Los gobiernos deben dotar de seguridad en el empleo a las trabajadoras y los trabajadores que desempeñan trabajos a tiempo parcial, por contrata, estacionales, temporales, eventuales o en el hogar, y asistencia social en especie para quienes trabajan fuera de los sectores estructurados. Conforme aumenta el número de mujeres que se ven obligadas a asumir esas modalidades extraordinarias de actividad laboral, el problema que se plantea es velar por que esos tipos de trabajo se ajusten a unas normas mínimas por lo que se refiere a las condiciones laborales y la protección social;
e) Debe existir la capacidad institucional necesaria para gestionar y prestar servicios sociales básicos con eficacia a las mujeres y los hombres pobres, reconociéndose plenamente la importante función de los agentes privados y no gubernamentales y la participación de hombres y mujeres y de sus comunidades en la prestación y distribución de esos servicios. En todas esas acciones, se debe hacer un esfuerzo deliberado por promover la participación eficaz de la mujer;
f) Al respecto, los Estados cuentan con un poderoso instrumento en las consignaciones presupuestarias. Se deben orientar fondos públicos suficientes para mejorar la capacidad de los pobres y analizar las consecuencias de esas consignaciones según los sexos. La prestación de servicios a los pobres en materia de salud y educación exige especial atención. Es necesario aumentar el acceso a los servicios de educación y capacitación, comprendidos los de fomento del espíritu empresarial entre mujeres y muchachas, para obtener la igualdad de acceso de éstas con los hombres a posibilidades de empleo productivo y remunerador.
g) Se debe adoptar una política de igualdad de oportunidades en el empleo, basada en medidas legislativas que prohíban la discriminación en el empleo y el mercado laboral y aseguren la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor.
B. El sistema multilateral: reforzar las capacidades
nacionales con miras a la erradicación de la pobreza
86. Los cambios acaecidos recientemente en el escenario mundial, entre otras cosas la mundialización, la liberalización y las crisis recurrentes, han creado un nuevo marco general de las relaciones internacionales, que constituye una posibilidad histórica para que el sistema multilateral -las Naciones Unidas y sus organismos especializados, comprendidas las instituciones de Bretton Woods- contribuya a hacer frente a esos cambios y a habilitar innovadoramente a los Estados Miembros para que maximicen los beneficios que les reporte la mundialización y minimicen su vulnerabilidad ante los nuevos tipos de inseguridad que pueden amenazar cualquier posible progreso.
87. A raíz de la declaración de compromiso del CAC en pro de la erradicación de la pobreza, las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deben respaldar, una por una y mediante actividades conjuntas cuando convenga, las estrategias nacionales de erradicación de la pobreza antes expuestas y contribuir a ponerlas en práctica. Concretamente, el sistema multilateral debe poner en práctica iniciativas de erradicación de la pobreza que conjuguen las capacidades y recursos de las organizaciones pertinentes con la sociedad civil y el sector privado. Esas iniciativas deben comprender los elementos siguientes:
a) Facilitar una evaluación concreta de la situación de pobreza de los distintos países, en la que se tengan en cuenta las condiciones de los distintos sexos;
b) Sentar las líneas maestras de unas políticas macroeconómicas congruentes con un objetivo de erradicación de la pobreza en un plazo determinado y en el contexto de un crecimiento acelerado centrado en la persona humana y que tenga en cuenta las diferencias sociales entre hombre y mujeres. Este planteamiento debe dar lugar a un documento alcanzado por consenso que se utilice para asesorar en cuestiones normativas a los países a fin de que refuercen su capacidad de concepción y ejecución de políticas macroeconómicas congruentes con un crecimiento en el que se emplee intensivamente la mano de obra y se reduzca la pobreza;
c) Ayudar a los Estados Miembros a establecer unidades de erradicación y análisis de la pobreza;
d) Ayudar a los Estados Miembros a establecer regímenes económicos y justos de protección social y redes de seguridad, que comprendan la transferencia de experiencias internacionales;
e) Prestar asesoramiento sobre cómo mejorar la expresión de la voluntad y la representación de la sociedad civil, en particular de las mujeres, mediante el respeto de los derechos humanos y de las normas laborales internacionales básicas;
f) Supervisar los progresos en materia de erradicación de la pobreza e igualdad entre los sexos;
g) Ayudar a los Estados Miembros a movilizar los recursos, tanto nacionales como internacionales, con miras a aplicar estrategias nacionales de erradicación de la pobreza.
C. La comunidad internacional: una mayor cooperación para el desarrollo
88. A la comunidad internacional corresponde desempeñar un papel esencial en la erradicación de la pobreza fomentando la cooperación para el desarrollo de la manera siguiente:
a) Creando un marco normativo coherente, pragmático y en favor de los pobres en el plano internacional, que constituya la base necesaria para una asignación más eficaz de los recursos en la economía mundial y, por consiguiente, suscite un mayor crecimiento en favor de los pobres y del que todos los países puedan beneficiarse;
b) Velar por que se preste asistencia internacional a los países más pobres y marginados situados en la periferia de la economía mundial y se les dote de un entorno habilitador que facilite y mejore las condiciones de su integración en la economía mundial. Esa asistencia podría centrarse en mejoras en la educación, la capacitación, la investigación y el desarrollo tecnológicos y la creación de instituciones para atraer inversiones extranjeras;
c) Reconocer que el alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados debe ser más profundo, rápido y amplio. Se debe asegurar la correspondiente financiación, que no debe efectuarse a expensas de las corrientes de AOD, para lo cual habrá que corregir la actual disminución de las corrientes de AOD y los países donantes deberán comprometerse a aumentarlas en condiciones favorables a los países menos adelantados y los países de bajos ingresos, con objeto de alcanzar el objetivo aceptado internacionalmente del 0,7%;
d) Alentar las corrientes de capital a más largo plazo hacia un gran número de países en desarrollo, con objeto de respaldar los objetivos de desarrollo cuya meta última es erradicar la pobreza absoluta, fundamentalmente mejorando el acceso a empleos productivos y servicios básicos, e integrar las dimensiones sociales del desarrollo en los objetivos políticos generales de la nueva arquitectura financiera internacional. Las disposiciones necesarias para los programas sociales y redes de seguridad deben acompañar a los instrumentos y medios enderezados a disminuir la inestabilidad de los flujos financieros.
89. Ha llegado el momento de replantear radicalmente el enfoque de la condonación de la deuda, tanto por parte de las organizaciones internacionales como de los donantes bilaterales, con objeto de aliviar de inmediato y plenamente a los países menos adelantados de bajos ingresos que soportan cargas de deuda insostenibles y de aplicar unas firmes políticas de lucha contra la pobreza y en favor del desarrollo sostenible y centrado en la persona.
Notas
(1) Véase Informe de la Reunión en la Cumbre sobre el Desarrollo Social, Copenhague, 6 a 12 de marzo de 1995 (publicación de las Naciones Unidas, número de venta: S.96.IV.8), cap. I, resolución 1, anexo I, secc. C.
(2) Véase Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, 4 a 15 de septiembre de 1995 (publicación de las Naciones Unidas, número de venta: S.96.IV.13), cap. I, resolución 1, anexo II, cap. IV, secc. A.
(3) Ibíd.
(4) Véanse Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagésimo segundo período de sesiones, Suplemento No. 3 (A/52/3/Rev.1), cap. IV, secc. A, conclusiones 1997/2, secc. I.B.
(5) PNUD, Desarrollo Humano, Informe, 1997 (Nueva York, Oxford University Press, 1997).
(6) Publicación de las Naciones Unidas, número de venta: S.94.XVII.4.
(7) Nueva York, Oxford University Press, 1999.
(8) Diversos estudios de las estrategias de supervivencia de hogares de bajos ingresos durante los períodos de ajuste estructural han puesto de manifiesto que las mujeres de esos hogares responden a la angustiosa situación económica aumentando su tasa de participación en la mano de obra y las horas y la intensidad de sus actividades laborales no comerciales. Es decir, que son fundamentalmente las mujeres quienes adaptan su comportamiento, en un intento de mantener el nivel de consumo real del hogar. Además, las mujeres pierden antes sus empleos y las familias sacan a las hijas de la escuela antes que a los hijos. La situación particular de las adolescentes se vuelve más incierta cuando se suprimen posibilidades de empleo o programas educativos, lo cual presiona en favor de matrimonios tempranos, su explotación o duras condiciones de trabajo.
(9) OIT, The Dilemma of the Informal Sector.
(10) A. K. Sen, "Editorial: human capital and human capability", World Development, vol. 25, No. 12 (1997), págs. 1959 a 1961.
(11) Véase IMF Survey, 8 de marzo de 1999, págs. 79 y 80.
(12) "La paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social" (sección I de la Constitución de la OIT).
(13) La Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social instó a los Estados a "reafirmar y promover y esforzarse en pro de la realización de los derechos enunciados en instrumentos y declaraciones internacionales pertinentes, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, comprendidos los relativos a la educación, la alimentación, la vivienda, el empleo, la salud y la información, con el fin de ayudar especialmente a las personas que viven en la pobreza" (primer compromiso, párr. f)).
(14) En la Declaración de la OIT (1998) relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, los Estados Miembros de la OIT (párr. 2) declararon que estaban obligados, por el hecho de ser miembros de la Organización, respetar, promover y realizar de buena fe los principios relativos a las libertades fundamentales de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva, la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, la abolición efectiva del trabajo infantil y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación (Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 86ª reunión, Ginebra, 18 de junio de 1998 (Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1998)).
(15) Los convenios de la OIT No. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 y No. 98 sobre el derecho a sindicación y de negociación colectiva, 1949, son dos de las normas internacionales relativas a estos temas (véase OIT, Convenios y Recomendaciones Laborales Internacionales, 1919–1951, vol. I, parte I (Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1996)). Ambos siguen considerándose esenciales. El Convenio No. 141 de la OIT sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 exhorta a que se apliquen políticas encaminadas a habilitar y hacer participar a los pobres del campo en el desarrollo económico (ibíd., vol. II, parte I).
(16) La Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer es un instrumento fundamental a este respecto. La complementan los Convenios de la OIT No. 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, y No. 100 sobre igualdad de remuneración, 1951.
(17) OIT, Convenios y Recomendaciones ..., op. cit., vol. III.
(18) Véase el documento E/1998/73.
(19) Véase el documento ACC/1998/POQ/CRP.17.
(20) Casi el 80% de los países ha acopiado estimaciones de la pobreza y cerca del 60% ha formulado planes para combatirla aunque sólo el 30% ha fijado metas en materia de reducción y erradicación de la pobreza.