Red de Información Jurídica

SISTEMAS JUDICIALES

Reforma y modernización judicial

Origen, iniciativa e innovaciones de la reforma judicial en Perú

En el Perú la expresión reforma judicial se ha devaluado debido a los sucesivos procesos fallidos intentados en la historia del país. Los intentos de realizar cambios en el Poder Judicial han llegado, en mayor o menor medida, a los mismos resultados: ninguna transformación relevante en el funcionamiento de la institución. Además, es ya recurrente que las reformas encubran apetitos de control de la justicia por el poder político. El telón de fondo en todos los casos es el mismo: la compleja y difícil relación entre el poder político y el sistema judicial. Esta relación pone de manifiesto dos fenómenos estructurales en el Perú: la injerencia del poder político en el sistema judicial y la propia incapacidad de auto-reforma de éste.

Si bien han existido muchos procesos de reforma, el que se inició a fines de 1995 tiene características especiales por la gran cantidad de recursos invertidos y la visión integral que se le da a la problemática de la justicia. Tradicionalmente los procesos de reforma se basaban en cambios legislativos o en aumento de recursos, sin que existiese consciencia de la necesidad de enfrentar el problema en forma amplia. Sin duda, el proceso aún en marcha ha sido el más ambicioso intentado en el país y, a pesar de haber sido desarrollada por un gobierno que ya era conocido como autoritario, gozó de un importante respaldo en su implementación.

Como objetivos de la reforma estaban contar, al final de proceso, con un Poder Judicial eficiente y autónomo, que pudiese ser una institución sólida para potenciar el desarrollo económico en el país y que, por su independencia, garantice los derechos de los ciudadanos. Para explicar las razones que llevaron a iniciar este proceso amplio de reforma y el consenso existente en torno a la necesidad del mismo, es pertinente analizar lo acontecido en los años anteriores al proceso. Centraremos nuestro análisis en los cambios producidos desde el inicio de la década. Nos parece conveniente, por ello, situar los antecedentes de la actual reforma de la justicia en los primeros años (1990 – 1991) del primer gobierno del presidente Fujimori.

Sin embargo, este análisis perdería perspectiva si no nos detenemos un momento en los problemas estructurales del Poder Judicial, los cuales hacían de la institución una de las más impopulares en el Perú de los 90. El Poder Judicial ha sido siempre considerado por la población como un órgano ineficiente para solucionar los problemas de los ciudadanos, carente de autonomía frente al Poder Ejecutivo o Legislativo, corrupto e ineficiente para responder a la criminalidad. Estas razones de desprestigio histórico se vieron reforzadas por los sucesos coyunturales de la década de los ochenta al considerarse al Poder Judicial como incapaz de enfrentar el terrorismo y cómplice de la corrupción existente dada su politización.

La situación de crisis de la institución a fines de los ochenta hacía evidente que la necesidad de una reforma integral de la justicia. En el marco de los procesos de reforma política y económica del Estado, iniciados en el 90, era imprescindible reformar al Poder Judicial a fin de que pueda adecuarse a los requerimientos de la sociedad y ser un factor de estabilidad que permita superar la grave crisis que atravesaba el país. Ello significaba realizar modificaciones a la legislación y a su propia estructura para hacerlo funcional.

Podemos clasificar los cambios producidos en la década del 90 en tres periodos que permiten un mejor estudio del proceso:

a) Reformas legales (1990-1992)

b) Autogolpe del 5 de abril de 1992

c) Inicio proceso de reforma judicial en el Perú

a) Reformas legales (1990-1992)

En la primera etapa del primer gobierno del presidente Fujimori se realizaron diversos cambios legislativos que buscaron hacer del Poder Judicial una institución más funcional y vinculada a las reformas que se habían producido en el país y en el mundo. Como bien señala Javier de Belaúnde "Entre 1990 y 1992 el gobierno del presidente Fujimori alienta reformas en la legislación como una manera de superar el abandono legislativo que había en torno al Poder Judicial. De este periodo –en el cual parece ser que la reforma se concibe centrada en un cambio de leyes- son la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, el Código Penal, el C.P.C. y el Código Procesal Penal" (1).

El propósito del gobierno era adecuar el Poder Judicial a los postulados de la reforma económica en marcha desde 1990, la cual estaba inspirada en las recomendaciones del Banco Mundial. Esta misma institución ya consideraba indispensable un poder judicial autónomo como requisito necesario para promover el desarrollo e iniciaba el apoyo a procesos de reforma en diversas partes del mundo.

Nueva Ley Orgánica del Poder Judicial

Es en este periodo cuando se da una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial (Decreto Legislativo N° 767 del 12-4-91). Esta norma tiene una historia larga y complicada. El proyecto inicial (Decreto Legislativo N° 612, del 26 de julio de 1990) señalaba en su Décimo Quinta Disposición Final que ésta entraría en vigencia el 1 de enero de 1991. Sin embargo, fue ampliamente cuestionada por sus deficiencias, siendo modificada por la Ley N° 25285, en la que se encargaba a una Comisión Revisora que propusiese los cambios necesarios a la Ley Orgánica en un plazo de seis meses y estableció como nueva fecha para que entre en vigencia el 1 de enero de 1992. Tras sucesivas prórrogas legales del funcionamiento de la Comisión Revisora, se aprueba la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual entra en vigor en la fecha señalada.

En la elaboración de esta norma participaron miembros de los poderes Judicial, legislativo, Ejecutivo; Colegio de Abogados de Lima, Asamblea Nacional de Rectores y la Asociación Nacional de Magistrados. Esta ley tenía por objetivo separar las funciones jurisdiccionales de los magistrados de las administrativas, encargando éstas a órganos internos especializados. De este modo, se establece que el órgano de gobierno del Poder Judicial sería la Sala Plena de la Corte Suprema y se crea el Consejo de Gobierno del Poder Judicial como órgano encargado de la gestión administrativa y de implementar las políticas de desarrollo de la institución.

Este sistema de órganos de gobierno buscaba que el Poder Judicial gane autonomía al establecer un más eficiente manejo de su presupuesto. El esquema, como veremos, es posteriormente modificado.

Código Procesal Civil (Resolución Ministerial 10-93-JUS del 22-04-93).

Si bien la promulgación del Código Procesal Civil (C.P.C.) se dio después del autogolpe de 1992, lo incluimos en este apartado ya que su elaboración se produjo durante los años anteriores al mismo, retrasando este evento su entrada en vigor. Desde la promulgación del Código Civil de 1984 se había señalado la necesidad de promulgar un nuevo C.P.C. que reemplace al Código de Procedimientos Civiles de 1936.

El C.P.C. buscaba hacer del juez el director del proceso, dejando de lado las funciones administrativas. El Código recoge principios del proceso oral y busca revertir la demora en la tramitación de los procesos. Si bien fue considerado un acierto en forma casi unánime, graves problemas en su implementación hacen difícil evaluar su real impacto. Entre estos problemas podemos mencionar un inadecuado programa de incentivos para atraer postulantes calificados a la carrera judicial, un deficiente programa de capacitación de magistrados previo a su entrada en vigencia y la ausencia de cambios administrativos sustanciales que promovieran el papel del juez como director del proceso.

b) Autogolpe del 5 de abril de 1992

La crisis del Poder Judicial fue uno de los principales argumentos utilizados por el Ejecutivo para justificar el autogolpe del 5 de abril de 1992. Tras esta medida de fuerza, se procedió a destituir a casi todos los Vocales Supremos, a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, Fiscal de la Nación, magistrados del antiguo Tribunal de Garantías Constitucionales y a una cantidad indeterminada de jueces de todas las instancias. Este periodo tiene como hechos más relevantes:

Modificación a la Ley Orgánica del Poder Judicial (Decreto Ley N° 25869 del 25-10-92).

Esta reforma introduce cambios sustanciales al esquema de la norma anterior. Los principales son:

Su objetivo fue fortalecer y ampliar las facultades de algunos de los órganos administrativos incorporados en la anterior Ley Orgánica, dándole mayor importancia y atribuciones a los órganos encargados de controlar la corrupción dentro del Poder Judicial. algunos analistas ven en ella los primeros pasos de un intervencionismo del Ejecutivo en el Poder Judicial y consideran que su objeto, más que una modernización de la anterior Ley Orgánica, era evitar la autonomía de los magistrados frente al poder político.

Jurado de Honor de la Magistratura.

El gobierno de Fujimori señaló como causa para explicar la destitución masiva de magistrados, producida después del autogolpe del 5 de abril de 1992, que éstos eran jueces politizados.

Sin embargo, en ese despido masivo fueron removidos de su puesto muchos jueces cuyo problema no pasaba por ser manejados políticamente o por ser miembros del partido del gobierno anterior, sino por todo lo contrario: fueron destituidos por su independencia.

El Ejecutivo nombra nuevos integrantes de la Corte Suprema y a nuevos Fiscales Supremos. Esta medida es criticada, pues los nombramientos de los miembros de la Corte Suprema son cuestionados al existir sospechas de haberse realizado de acuerdo a razones políticas. Es por ello que el Congreso Constituyente Democrático (C.C.D.) nombra un Jurado de Honor encargado de evaluar a los magistrados nombrados y de reconsiderar las destituciones realizados tras el 5 de abril. El Jurado de Honor estaba conformado por juristas de reconocida independencia.

El Jurado debía evaluar las solicitudes de rehabilitación de los vocales y fiscales supremos destituidos, evaluar a los magistrados provisionales y convocar a concurso público para cubrir las plazas que no llegasen a ser cubiertas después de haberse realizado ambas tareas. Finalmente, se pasaría a realizar la evaluación de magistrados de otras instancias y convocar al concurso público correspondiente. El C.C.D. debía respaldar las decisiones tomadas por el Jurado.

El Jurado opinó por la no rehabilitación de ninguno de los vocales y fiscales supremos cesados. Asimismo, consideró que de los 11 vocales supremos provisionales sólo 5 debían mantenerse en el cargo. El C.C.D. demoró en ejecutar esta decisión, aunque finalmente otorgó facultades de nombramiento al Consejo de Honor. Éstas, finalmente, permitieron nombrar a los nuevos integrantes de la Corte Suprema. Asimismo, designó a un gran número de jueces del Distrito Judicial de Lima. Hay consenso en señalar que el desempeño del jurado fue adecuado y sus decisiones acertadas.

Sin embargo, de la situación producida por la destitución de los jueces surge un problema que aún hoy continúa sin solución, y que explica en gran parte el control que el Ejecutivo tiene sobre el Poder Judicial. La falta de jueces motivó que el Jurado de Honor nombre a magistrados provisionales en instancias superiores a las que les correspondían para cubrir las plazas vacantes. La existencia de estos magistrados provisionales es la clave del control político al que se encuentra sometido el Poder Judicial.

La Constitución Política de 1993 y los nuevos órganos del sistema judicial.

En la Constitución de 1993 se crean nuevos órganos que forman parte del sistema de justicia, o se amplían facultades de los ya existentes, lo cual implica un nuevo reparto de competencias entre los mismos. En la actualidad éstos órganos se encuentran cuestionados por su vinculación con el poder político y por un funcionamiento muy distante del señalado en la Constitución. Sin embargo, es pertinente indicar que a nivel orgánico el diseño constitucional fue pensado para lograr una mayor autonomía del Poder Judicial. Si bien resulta muy difícil evaluar la idoneidad del sistema en las especiales condiciones políticas en que se ha desarrollado, creemos que tiene muchas virtudes.

El funcionamiento de estos nuevos órganos, sus facultades y su relación con los órganos antes existentes, se abordará en la tercera parte de este informe.

c) El proceso de reforma judicial en el Perú

El proceso de reforma judicial, propiamente dicho, se inicia con la Ley 26546 promulgada el 21 de noviembre de 1995. A través de este cuerpo normativo, se establece que, por un período de 360 días se creaba la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial (C.E.P.J.), la cual asumiría las funciones de gobierno y gestión. Este plazo ha sido prorrogado hasta en tres oportunidades, debiendo finalizar en diciembre del año 2000.

Esta norma creó el cargo de Secretario Ejecutivo, un funcionario nombrado por la C.E.P.J, a quien se le dió la responsabilidad de ser el titular del pliego presupuestal del Poder Judicial. Asimismo, concentró las funciones de ejecución, coordinación y supervisión de las actividades del Poder Judicial, así como la dirección técnica del proceso de reforma administrativa y gerencial de la institución.

La creación de la C.E.P.J. dejó en suspenso las atribuciones correspondientes al Consejo Ejecutivo y la Gerencia General del Poder Judicial. Paulatinamente, la C.E.P.J fue asumiendo mayores facultades y funciones, conforme se expedían normas que suspendían la Ley Orgánica del Poder Judicial y entregaban estas a la Comisión y su Secretario Ejecutivo. Las leyes N° 26623 y 26695 de junio y diciembre de 1996 respectivamente, son la base de este control.

La Ley N° 26623 estableció que la C.E.P.J asumiría las funciones de gobierno y gestión suspendidas. Este fue el camino para acrecentar, aun más, el importante nivel de atribuciones con que cuenta este órgano. Además, creo la C.E.P.J del Ministerio Público para iniciar la reforma de esta institución.

Luego vendrían las facultades para el establecimiento de programas de descarga procesal, con la Ley 26695, en la que se otorgó a la Comisión la atribución para la creación, conformación y reorganización de salas transitorias de la Corte Superior, Corte Suprema, juzgados transitorios y especializados de todos los distritos judiciales del país.

Estas disposiciones han establecido mecanismos de control de todo el aparato judicial e, indirectamente, de los órganos en los cuales debe nombrar representantes, como el Jurado Nacional de Elecciones. Estas normas explican cómo, actualmente, la Corte Suprema está conformada por más vocales provisionales que titulares (24-13 respectivamente), distorsionando la naturaleza de esta instancia jurisdiccional.

Podemos señalar que los cambios administrativos realizados por la C.E.P.J son el principal aspecto positivo del proceso de reforma. Su lado negativo es, evidentemente, la interferencia política en el funcionamiento de los órganos del sistema de justicia que ha impedido su adecuado funcionamiento y, por tanto, la posibilidad de establecer un Poder Judicial autónomo.

Después de cinco años de reforma vemos que un régimen autoritario no ha sido capaz de realizar la ambiciosa reforma planteada. Por su propia característica, el gobierno no podía convivir con un Poder Judicial autónomo que le restase capacidad de control político.

Es con el proceso de institucionalización democrática iniciado tras el cuestionado proceso electoral, que la Mesa de Diálogo auspiciada por la Organización de Estados Americanos (OEA) contribuyó a devolver la autonomía institucional y personal al sistema judicial peruano. En primer lugar, se aprobaron acuerdos, luego ratificados por el Congreso, que acababan con la homologación de magistrados titulares y suplentes a fin de evitar su participación en los órganos de gobierno del Poder Judicial. Luego, se desactivaron las Comisiones Ejecutivas que controlaban el Poder Judicial y el Ministerio Público y se crearon Consejos Transitorios que, en un plazo de 90 días, devolverán sus funciones a los órganos de gobierno de ambas instituciones. Posteriormente, mediante la Ley N° 27368 se devolvió al Consejo Nacional de la Magistratura sus funciones de nombramiento y sanción de Magistrados y Fiscales Supremos que le habían sido arrebatadas mediante diversas normas.

(1) DE BELAÚNDE LÓPEZ DE ROMAÑA, Javier. Justicia, legalidad y reforma judicial en el Perú. (1990 –1997). Ius et Veritas N°15. Lima, 1997.

Esta Página Web ha sido elaborada por la Comisión Andina de Juristas. Agradeceremos sus sugerencias y comentarios al E-mail: rij@cajpe.org.pe