SISTEMAS JUDICIALES

La conciencia acerca de la necesidad de que el sistema de administración de justicia requiere de una reforma profunda, ha estado presente desde el siglo pasado en los mensajes presidenciales. Sin embargo es posible distinguir claramente dos épocas, cuya línea divisoria estaría marcada por las reformas constitucionales de 1992.

Durante la primera época, el contenido de las propuestas giró bien en torno a la idea de reformar las leyes procesales, calificadas como caducas, para sustituirlas por otras más modernas; bien en busca de la sustitución de los integrantes de la cúpula judicial, por otros.

En la primera versión, las pocas ocasiones en las que a la declaración han seguido acciones concretas, la ley sustitutiva se limitó a modificaciones circunstanciales, sin abandonar el esquema tradicional: una Función Judicial de organización vertical controlado por la Corte Suprema, e integrado por cortes de apelación con competencia distrital y juzgados unipersonales de primera instancia. Un procedimiento escrito, de rígidos formalismos.

Aunque formalmente independiente, la Función Judicial tradicionalmente dependió de una instancia política, puesto que la integración de la Corte Suprema estuvo en manos del Congreso y la duración de los magistrados en sus cargos estuvo sujeta a un período fijo. Sin embargo, salvo las llamadas reorganizaciones emprendidas por los gobiernos de facto, con las cuales se cambiaba la integración de la Corte sin respetar el período, la estabilidad fue más bien la regla general. Pero desde que la Constitución de 1987 estableció el régimen de partidos, la Función Judicial se convirtió, cada vez con mayor intensidad, en botín político.

El tránsito hacia la segunda época y las primeras muestras de superación de la perspectiva tradicional, no aparecen sino hacia 1989 en el "Proyecto de Estudios sobre la Administración de Justicia en el Ecuador" elaborado por el Centro para la Administración de Justicia de la Universidad Internacional de la Florida y el ILANUD. Allí se llama la atención por primera vez acerca de la incidencia de la organización administrativa, de los sistemas de gestión y de la aptitud profesional del personal judicial en el desenvolvimiento de la administración de justicia, de manera que una reforma del sistema no podría verse reducida a la reforma de la legislación procesal.

Los aspectos relacionados con la organización administrativa y la necesidad de una reforma que los comprenda, vuelven a estar presentes en el Programa de Desarrollo Administrativo de la Corte Suprema y sus dependencias judiciales" preparado por la Secretaría Nacional para el Desarrollo Administrativo (SENDA) en 1990.

En febrero de 1991 la Corte Suprema aprueba un "Plan Bienal de Desarrollo" (1) El documento comprende tanto reformas legales, como administrativas y afronta también tanto los aspectos financieros, dentro de los cuales se incluye la propuesta de cobrar tasas por los servicios de justicia, tradicionalmente gratuitos, como los relativos a la infraestructura física.

La importancia de estos tres proyectos radica en su concepción de la reforma, a la que por primera vez se entiende como un proceso gradual de cambios de diverso orden y no únicamente normativos. Un proceso que, además, necesita de una planificación y de una estrategia de ejecución.

A mediados de ese mismo año (junio de 1991) se hace público el estudio realizado por el Centro para la Administración de Justicia (2) ejecutado con financiamiento de la Agencia Internacional de Desarrollo (AID). El trabajo describe el papel de los principales actores de la administración de justicia y realiza un diagnóstico de sus problemas más notables. Comprende dos aspectos: los administrativos (administración interna, administración de personal y sistemas de información) y los jurídico institucionales (distribución de la competencia y el procedimiento). Una evaluación de las necesidades de capacitación del personal, hecha por ILANUD como parte del mismo proyecto, se había difundido con anterioridad. El estudio resalta también la necesidad de entender a la administración de justicia como una actividad de la que son partícipes no solamente los jueces, sino además el Ministerio Público, la Policía y los establecimientos penitenciarios, aunque institucionalmente no sean parte de la Función Judicial. Concluye con una recomendación general y varias de carácter puntual sobre los distintos aspectos afrontados en el estudio. La general consiste en la elaboración de una política global sobre el sector justicia y la necesidad de diseñar una estrategia para su aplicación, evaluación y revisión periódicas (3).

A partir de las recomendaciones puntuales, Corporación Latinoamericana para el Desarrollo (CLD) (4) elaboró una propuesta que sirvió a su vez de base para fijar los objetivos inmediatos de dos convenios de cooperación suscritos por AID con esa organización local por un monto total de 1.700.000 dólares, destinados a financiar tanto actividades de promoción como la ejecución de proyectos piloto.

Entre éstos, la preparación, promoción y aprobación de una propuesta de reforma constitucional. Este proyecto, finalmente aprobado por el Congreso en 1992, abre las puertas a todo el proceso actual de reformas y comprendió los puntos siguientes:

1. La Corte Suprema, que había sido órgano de apelación para el conocimiento de todo tipo de causas en tercera instancia, se convierte en tribunal de casación, integrado por salas especializadas por materias.
2. El período de duración de los magistrados de la Corte Suprema se fija en seis años, en lugar de cuatro, para evitar que la renovación coincida con los cambios de gobierno.
3. Se establece que la renovación de los magistrados de la Corte Suprema se hará por tercios, cada dos años, correspondiéndole hacerla al Congreso.
4. Se consolida la unidad jurisdiccional al incorporar dentro de la estructura orgánica judicial a los tribunales de lo Fiscal y de lo Contencioso Administrativo, que habían sido independientes desde su creación.
5. Se crea el Consejo Nacional de la Judicatura como órgano administrativo y de gobierno de la Función Judicial.

Esta reforma fue complementada con la preparación y posterior aprobación de la Ley de Casación, también impulsada por CLD.

Otro de los proyectos piloto previstos en este primer convenio de AID, consistió en la preparación de un plan a largo plazo, que llegó a ser formalmente adoptado por el Gobierno Nacional en 1995 (5).

El Plan Integral pretende identificar objetivos para un proceso de reforma que comprenda a todo el sector, no solamente a los órganos formalmente integrados a la Función Judicial, así como definir áreas para la actuación de las diferentes agencias de cooperación dispuestas a sostener el proceso.

La idea general es que sin una reforma al sistema de administración de justicia, no podría hablarse de una real consolidación del sistema democrático, ni de avances significativos en el tránsito hacia la modernización económica (6).

El proceso pasa así a ser visto como una política de Estado y no solamente como una aspiración sectorial de mejora técnica. Sin embargo, como en su elaboración participaron solamente representantes del sector oficial (el Poder Ejecutivo, la Contraloría General, la Policía, la Secretaría General de Planificación, la Corte Suprema y el Congreso, con CLD actuando como secretaría técnica) el plan terminó reflejando las necesidades del sistema, "solamente reclamando atención para ciertas prioridades olvidadas" (7). Sus componentes comprenden tres áreas:

1. Area institucional, orientada a la racionalización en la definición de competencias y al fortalecimiento de la Función Judicial, el Ministerio Público y la Policía Nacional.
2. Area operativo funcional: con actividades tendientes a la simplificación del acceso a la justicia, la renovación de la estructura física, la prepración y aprobación de nuevas leyes sobre procedimiento penal y civil, así como sobre la organización judicial y la del Ministerio Público; y el mejoramiento de los sistemas de gestión; y,
3. Area de recursos humanos, con metas orientadas a la capacitación de jueces y al fortalecimiento de la carrera judicial y, en menor grado, al mejoramiento de la formación profesional.

Aunque la concepción de las metas para los distintos componentes es bastante desigual y el enfoque de los problemas obedece a una perspectiva predominantemente burocrática, las áreas de acción identificadas comprenden casi todos los aspectos que para entonces eran comunes en los procesos de reforma judicial en América Latina (8). En el proceso, se incorporarán luego algunas de las lecciones aprendidas por las agencias de cooperación internacional durante la ejecución de proyectos de reforma a la justicia en otros países (9).

El Plan recibió la aprobación formal de la Corte Suprema en febrero de 1996. A partir de entonces, los esfuerzos de reforma judicial se han orientado hacia la ejecución de las metas previstas en ese primer Plan, bien en su planteamiento original o bien según la redefinición que las mismas metas experimentaron con el Segundo Plan Integral, aprobado formalmente en 1998.

Dos aspectos resultan especialmente interesantes en estos planes: el intento de coordinar las iniciativas de apoyo de las distintas agencias de cooperación internacional, por una parte, y el establecimiento de una unidad de coordinación (Programa Nacional de Apoyo a la Reforma de la Administración de Justicia - PROJUSTICIA), para centralizar la administración de los proyectos.

Un factor que no puede dejar de considerarse cuando se examina el desarrollo del proceso de reformas, es la coyuntura política. La insatisfacción ciudadana frente al sistema de administración de justicia, hizo que varias veces el Gobierno incorporara a su propuesta de modernización del Estado, algunos planteamientos concretos sobre la reforma judicial, en parte por convicción, en parte por conveniencia, ya que al presentarlas junto a otros temas polémicos, como la privatización de la seguridad social, permitiría ampliar la base de sustento para éstos últimos.

De esta manera, la consulta popular llevada adelante por el Gobierno en 1995 incorporó ya temas relativos a la administración de justicia, así como la de 1997.

Las reformas constitucionales de 1995 introdujeron modificaciones relacionadas con la conformación y atribuciones del Tribunal Constitucional; la independencia del Ministerio Público; la creación de la Defensoría del Pueblo; la descentralización de los servicios judiciales, el reconocimiento de medios alternativos de solución de conflictos y la posibilidad de que el Consejo de la Judicatura estableciera tasas por servicios judiciales.

Al recibir apoyo popular en la Consulta de 1997, quedaron incorporadas a la Constitución dos reformas de importancia: la duración indefinida de los cargos judiciales y la cooptación, como procedimiento para llenar las vacantes que se produzcan en la Corte Suprema. Estas reformas no habían sido previstas ni consideradas en el Plan Integral.

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1. Plan Bienal de Desarrollo de la Corte Suprema de Justicia, Quito, 1991.
2. CAJ – FIU, Evaluación del sector justicia de Ecuador, análisis legal y administrativo, mimeo, Quito, 193 páginas.
3. CAJ – FIU, Evaluación, pág. 120.
4. La Corporación Latinoamericana para el Desarrollo es una organización no gubernamental establecida en 1991 que desde 1992 hasta 1999, mediante convenio con la AID, tuvo a su cargo la ejecución de los proyectos relacionados con la reforma judicial financiados por dicha agencia.
5. "La Administración de Justicia en Ecuador: Plan Integral de Reformas", Quito, 1995.
6. En este contexto debe entenderse el objetivo general explícitamente atribuido al Plan: "lograr que la administración de justicia cumpla eficazmente con su labor esencial de protección de los derechos ciudadanos", mediante el desarrollo de las condiciones necesarias para alcanzar "una justicia independiente, eficaz y confiable".
7. Linn Hammergren, Ecuador rule of law strategy, USAID, January 4, 1996, pag. 4.
8. Thomas Carothers, Aiding democracy abroad: the learning curve, Carnegie Endowment for international peace, Washington, 1999, pág. 168.
9. PROVEA, El Banco Mundial y la reforma judicial en Venezuela, Estudio de caso, Caracas, 1996, pags. 23, 24.

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