SISTEMAS JUDICIALES
Origen, iniciativa e innovaciones de la reforma judicial en Chile
Los sistemas de administración de justicia de los países andinos se han visto afectados en las últimas décadas por crisis permanentes que en la mayoría de casos han dado lugar a sucesivos procesos de reforma. En el caso de Chile, por las particularidades de su proceso político, las reformas en el campo judicial recibieron un fuerte impulso con el retorno de la democracia. Antes de ello, durante el régimen militar, se realizaron, básicamente, algunos avances en la aplicación de sistemas informáticos de apoyo a la gestión administrativa de los tribunales, como parte de un proceso general de modernización estatal.
Es a partir de 1990, con el primer gobierno del período democrático, que se percibe claramente la decisión de realizar mejoras sustantivas en el sistema judicial. Sin duda, la experiencia autoritaria y los graves problemas que en materia de derechos humanos dejó el gobierno militar, orientaron las iniciativas de este proyecto dirigido a generar en el Poder Judicial una capacidad de respuesta a las expectativas sociales y políticas que emergían en el debate público sobre este tema. Se trataba de promover mejoras sustantivas en un sistema sumamente desacreditado ante un sector de la ciudadanía que objetaba su incapacidad para garantizar el respeto de los derechos ciudadanos, mientras otro exigía mejoras en sus aspectos organizativos y de gestión, de manera de ponerlo a tono con la modernización llevada a cabo en otros sectores estatales.
Para ello, el primer gobierno democrático encabezado por el presidente Aylwin impulsó un conjunto de importantes iniciativas destinadas a mejorar el funcionamiento del sistema judicial en su conjunto. A ese efecto, promovió un paquete de medidas entre las que podemos mencionar:
- La creación de un Consejo Nacional de Justicia, nuevo órgano constitucional que se encargaría del gobierno de la corporación, así como de definir la política judicial, elaborar las listas de candidatos a cargos judiciales, participar en el procedimiento de selección de los miembros del la Corte Suprema y velar por la independencia y buen funcionamiento del Poder Judicial.
- La creación de una Escuela Judicial, cuya actividad académica funcionara como mecanismo previo a la selección de jueces.
- La creación del Defensor del Pueblo.
- La creación del Servicio Nacional de Asistencia Jurídica para los sectores de escasos recursos.
- En cuanto a la Corte Suprema, se propuso ampliar el número de sus miembros a fin de modificar el peso de sus fuerzas internas, así como reforzar su papel como tribunal de casación y recortar sus facultades para conocer de recursos contra resoluciones judiciales por la vía disciplinaria (quejas).
No fue posible concretar la mayor parte de estas iniciativas -cuyo núcleo político central era la creación del Consejo Nacional de Justicia- pues debieron enfrentar una fuerte resistencia por parte de la Corte Suprema. A esto se sumó el rechazo de los sectores políticos que habían sido cercanos al régimen militar con lo que finalmente no se logró el quórum parlamentario indispensable para su aprobación.
No obstante, algunas de las iniciativas planteadas, en especial aquellas que fueron percibidas como con un contenido menos político, si tuvieron algún espacio. En un primero momento y en un intento por propiciar la viabilidad de esta propuesta se introdujeron algunas importantes modificaciones a la misma, así, se suprimió el capítulo relativo al Consejo Nacional de Justicia y se incluyó la propuesta del Ejecutivo para la elección de un tercio de los miembros de la Corte Suprema entre abogados que no formaran parte de la carrera judicial. Este proyecto –que mereció el rechazo de la Corte Suprema y la casi totalidad de las Cortes de Apelaciones- tampoco prosperó, pues no se pudo lograr en el Congreso el elevado nivel de consenso que requería.
Finalmente del paquete de reformas al sistema judicial planteado durante el gobierno del presidente Aylwin, solo sobrevivieron las que resultaban menos conflictivas, las que fueron aprobadas a comienzos de la administración siguiente. En el campo de la formación y capacitación de magistrados, en noviembre de 1994 se promulgó la ley que crea la Escuela Judicial, cuya finalidad es la formación de postulantes al escalafón primario del Poder Judicial, el perfeccionamiento constante de todos los integrantes de dicho poder y la capacitación de quienes busquen acceder al cargo de Ministro de la Corte de Apelaciones.
En cuanto al gobierno del sistema judicial se logro hacer algunas modificaciones destinadas a limitar el excesivo control que la Corte Suprema ejercía sobre los tribunales inferiores, las que en todo caso tuvieron un alcance y un efecto concreto mucho menor al que se pretendió con los proyectos originales. Una de ellas es la Ley sobre Organización y Funcionamiento de la Corte Suprema, Recurso de Queja y Recurso de Casación, cuya finalidad es devolver a la Corte Suprema el carácter de Tribunal de Casación y establecer la especialización de sus salas, limitando la facultad de modificar los fallos de tribunales inferiores por la vía del recurso de queja (Ley N° 19374 de febrero de 1995). En esa misma línea se encuentran las modificaciones al Código Orgánico de Tribunales, en lo relativo a la carrera funcionaria de los jueces, que establecen normas sobre nombramiento, escalafón y calificación de jueces, funcionarios judiciales y auxiliares de la administración de justicia, y que pretendió entre otras materias, limitar la discresionalidad de los tribunales superiores en el ejercicio de la facultad de calificar a los inferiores, así como reforzar a la Corporación Administrativa del Poder Judicial, entidad dependiente de la corte suprema que fue creada al término del gobierno militar. (Ley N° 19.390 de mayo de 1995).
Además del impulso de esas reformas incluidas en el paquete principal, el gobierno del presidente Aylwin se vio limitado a la promulgación de algunas normas destinadas a lograr una adaptación inicial de la legislación procesal penal a los estándares mínimos de respeto a los derechos humanos de los imputados: se flexibilizó el otorgamiento de la libertad provisional, se establecieron algunas garantías durante el período de detención policial y se fijaron límites para la incomunicación de los detenidos.
En la misma línea de mejorar la protección de la integridad de los detenidos, se retiraron las reservas que el gobierno había formulado a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes y a la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.
A partir de 1994, el segundo gobierno democrático que encabezó el presidente Frei redefinió la agenda de las iniciativas en materia judicial, poniendo un mayor énfasis en los temas relativos a la modernización del sistema en su funcionamiento operativo, respecto a los vinculados con el gobierno del sistema. Se trataba de responder a la necesidad de contar con una administración de justicia eficaz, independiente, imparcial y oportuna, capaz de acompañar adecuadamente el proceso económico y social chileno y ponerse a tono con el desarrollo alcanzado en otros ámbitos institucionales.
En un discurso del 2 de noviembre de ese año, el presidente remarcó el papel de la reforma judicial en la consolidación de la democracia, la estabilización del modelo económico y la creación de canales institucionales que permitan mejorar ciertas situaciones de vulnerabilidad social derivadas de la pobreza, señalando también la necesidad de que el sistema jurisdiccional a diseñarse garantice los derechos de las personas.
A partir de la experiencia del gobierno anterior en esta materia, la estrategia planteada por el gobierno del presidente Frei priorizó aquellas iniciativas capaces de convocar la adhesión de personas e instituciones que no se identificaran necesariamente con las posiciones representadas por los partidos que conforman la Concertación. Se trataba, así, de asegurar una mayor viabilidad política en la aprobación de estas reformas resaltando los aspectos mas técnicos y desvinculando la reforma judicial del tema del tratamiento de los casos de violaciones a derechos humanos ocurridos durante el gobierno militar, con el doble objetivo de obtener una actitud cooperativa de la propia corporación judicial y de no generar oposición a la reforma entre aquellos sectores políticos cercanos a ese mismo gobierno.
Sin duda, el núcleo central de esas iniciativas es la Reforma Procesal Penal que viene logrando avances importantes como la creación del Ministerio Público, mediante reforma constitucional de setiembre de 1997, que consagra la separación de las funciones de investigar y de juzgar tradicionalmente radicadas en el juez del crimen y con la ley orgánica respectiva dictada en 1999.
Esta reforma se enmarca dentro de un conjunto de proyectos destinados a modernizar la justicia, en el entendido de que una mejora en el sistema procesal penal promoverá, una mayor eficiencia en el juzgamiento y un mayor respeto de las garantías judiciales básicas; en suma, un Sistema de Enjuiciamiento Criminal, bajo un modelo acusatorio, capaz de garantizar la existencia de un debido proceso que supere las deficiencias del sistema vigente.
El paquete de reformas incluye el Proyecto de Código de Procedimiento Penal (en su última etapa del debate parlamentario iniciado en 1995), las reformas al Código Orgánico de Tribunales (aprobadas en febrero del 2000) y el Proyecto para crear el Sistema de Defensa Pública Penal (en discusión parlamentaria); además de normas complementarias para armonizar las leyes con el nuevo procedimiento penal y establecer la transición hacia el nuevo sistema que, inicialmente, operará en dos regiones del país.
En 1997 se discutió y aprobó una reforma constitucional que cambió el sistema de nombramiento de los ministros de la Corte estableciendo, por primera vez, la intervención del Senado en las designaciones; elevando de 17 a 21 el número de ministros, estableciendo cuatro cupos para ministros ajenos a la carrera judicial y haciendo aplicable el límite de edad de 75 años a todos los ministros que en ese momento ejercían la función. Esta reforma se planteo como un intento de producir una importante renovación en los miembros de la Corte, dada la existencia de un grupo importante de los mismos de avanzada edad, provenientes de designaciones producidas durante el gobierno militar, que se habían mostrado especialmente refractarios a la innovación. Además, algunos de los ministros pertenecientes a este perfil fueron objeto de acusaciones por prácticas de tráfico de influencias y de hecho esta reforma siguió al rechazo por estrecha mayoría en la Cámara de Diputados de una acusación dirigida contra el entonces presidente Servando Jordán, con anterioridad había sido destituido el ministro Hernán Cereceda, formalmente por su comportamiento en causas de derechos humanos pero también en medio de acusaciones de corrupción.
Otras iniciativas legales que se concretaron durante el gobierno de Frei y que cabe resaltar, son las siguientes: (1)
- Normas sobre procedimientos y sanciones relativas a los actos de violencia intrafamiliar (Ley N° 19.325 del 27 de agosto de 1994)
- Ley sobre obligación del juez de llamar a las partes a conciliación y proponerles bases de acuerdo en aquellos juicios civiles en que sea legalmente admisible la transacción. (Ley N° 19.334 de octubre de 1994).
- Modificaciones al Código de Procedimiento Civil, en materia de notificaciones, ampliando los lugares, días y horas en que se pueden efectuar notificaciones personales a fin de agilizar los procedimientos (Ley N° 19.382 de mayo de 1995).
- Ley que establece las circunstancias en que el juez podrá considerar que la libertad del imputado es peligrosa para la seguridad de la sociedad (Ley N° 19.503 del 5 de junio de 1997)
- Ley de Derechos del Detenido que elimina la detención por sospecha, tipifica el delito de tortura y elimina los delitos de vagancia y mendicidad (Ley N° 19.567 de julio de 1998)
- Ley para perfeccionar las normas sobre libertad provisional y proteger a las personas ante la delincuencia (Ley N° 19.661 del 10 de febrero del 2000).
- Reforma del Código Orgánico de Tribunales que crea Juzgados de Garantía y Tribunales Orales, en el marco de la reforma procesal penal en trámite.
También se han adoptado medidas destinadas a enfrentar la sobrecarga de trabajo y el retardo procesal mediante la creación de nuevos tribunales y se ha ampliado y mejorado la infraestructura física disponible. Igualmente, se ha avanzado -aunque limitadamente- en la informatización de los tribunales de manera de facilitar la atención a los usuarios y el seguimiento y control de los plazos legales en los diversos juzgados. Sin embargo, la crisis financiera que enfrentó el Poder Judicial chileno durante 1999 ha limitado, y en algunos casos paralizado, el desarrollo de algunas de estas medidas.
Luego de una década de gobiernos democráticos es posible verificar que más que un proceso de reforma judicial se han producido diversas iniciativas de reforma, no todas vinculadas entre sí, algunas de las cuales se han materializado, sin que llegue a configurarse, en sentido estricto, un proceso de reforma judicial. Puede afirmarse sí que el tema judicial ha tenido una importancia singular en este período y que la reforma procesal penal en trámite constituye un intento muy serio por modificar el sistema de enjuiciamiento criminal chileno.
(1) La Gran Reforma de la Justicia, Secretaría de Comunicación y Cultura, Ministerio Secretaría General de Gobierno, octubre 1997
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