GRUPO DE TRABAJO
TEMÁTICO DE POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN Y ÉTICA JUDICIAL
PRESENTACION
El 13 de febrero del 2003 el Presidente del Poder
Judicial Dr. Hugo Sivina Hurtado expidió la Resolución Administrativa Nª
035-2003-P-PJ a través de la cual se
creó la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial. En
la primera sesión de trabajo de dicho organismo que se realizó el 21 de febrero
del mismo año se conformaron los Grupos de Trabajo Temático de
la Comisión.
El correspondiente al tema de Política Anticorrupción
y Ética Judicial estuvo compuesto por la Dra. Inés Felipa Villa Bonilla,
Presidenta de la Sala Penal Especial de Lima, quien lo presidió, el Dr. Lorenzo
Montañez Gonzales, Presidente de la Corte Superior de Justicia del Cono Norte;
el Dr. Carlos Zecenarro Mateus, Presidente de la Corte Superior de Justicia del
Callao; la Dra. Dora Zoila Ampudia Herrera, Juez Titular Especializada en lo
Civil de Lima y la Dra. Edith Carmen Cerna Landa.
Durante todo el periodo laborado el Grupo de Trabajo
se ha reunido con regularidad y ha recibido la asesoría del Dr. Víctor Corante
Morales, Magistrado de la ODICMA de Lima, de la Dra. Sara Taipe Chávez y el
Doctor Abraham Siles Vallejos, de destacada labor ad-honorem, y la
participación especial de la Dra. Rosa Mavila León Secretaría Técnica de la
Comisión.
La Comisión ha tenido 16 reuniones durante las cuales se ha entrevistado con 25 personas entre los cuales se encontraban
Vocales y Jueces de distintas especialidades, representantes del OCMA y de la
ODICMA, Decanos de Facultades de Derecho, profesores universitarios de Ética, representantes de instituciones tales
como el Concejo de Defensa del Estado, Procuraduría Anticorrupción, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, representantes de Colegios
de Abogados, periodistas de Unidades de Investigación.
Asimismo ha recibido 26 Informes escritos de las
Cortes Superiores de Justicia de Lima,
Loreto, Ucayali, Ancash, Madre de Dios
y Cañete así como Informes individuales de Jueces de Lima, Tarma, Sullana,
Abancay, Ica y Cuzco.
El Grupo de Trabajo ha enviado 276 Oficios a las
Cortes Superiores de Justicia, Salas y Juzgados Penales, Salas y Juzgados de Familia y Juzgados Laborales, a nivel
nacional, en los que se solicitaron los puntos de vista de los magistrados
sobre el diagnóstico de la corrupción, el balance de los órganos de control y
las principales medidas para enfrentar este flagelo.
El Grupo de Trabajo presentó al Pleno de la Comisión
de Reestructuración una propuesta de Código de Ética y de Decálogo del Juez que
fueron aprobados acordándose su difusión para la organización de un
trascendente debate interno en el Poder Judicial que genere las condiciones
para un cambio de cultura genuino en la magistratura. Asimismo propuso medidas
administrativas tales como la Resolución Administrativa que prohibe el uso de
teléfonos celulares en sede judicial y
la que crea los Buzones de Participación Ciudadana.
Producto de este periodo de trabajo la Comisión ha
elaborado un Informe Ejecutivo que contiene en forma resumida los principales
temas y propuestas trabajados así como el presente documento en el que se analizan con mayor detenimiento
dichos aspectos.
GRUPO DE TRABAJO
TEMATICO DE POLITICA ANTICORRUPCION Y ETICA JUDICIAL
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo contiene en primer lugar una
reflexión acerca de los parámetros que se requieren para el logro de un modelo
judicial democrático en el que se encuentren garantizado el funcionamiento de
un Poder Judicial que se desenvuelva en el esquema de la teoría del equilibrio
de poderes, cuya independencia esté garantizada así como la tutela
jurisdiccional y el acceso a la justicia de todos los ciudadanos. Contiene un
punto de vista distinto del formalismo y el ritualismo procesal y resalta que una justicia tardía e
inoportuna no es justicia.
En segundo lugar se ubican las funciones del Poder
Judicial en el esquema constitucional y en la normatividad supranacional
haciendo un primer acercamiento a la posibilidad de otorgar rango
constitucional a los principios de probidad y transparencia y describiendo la
normatividad americana de lucha contra la corrupción. Se fundamenta el derecho
a la autorregulación del Poder Judicial como
forma en la que se hace práctica su autonomía y se realiza un primer
balance del sistema judicial anticorrupción.
En tercer lugar se realiza el diagnóstico de la
corrupción distinguiendo la corrupción directa y la corrupción sistémica. Se
reflexiona sobre la corrupción heredada y la cultura de la corrupción. Se
analizan los actores, medios y mecanismos de la corrupción así como los
factores estructurales de este fenómeno en el Poder Judicial. Se reflexiona
sobre el régimen de incompatibilidades entre la función pública del magistrado
y la actividad privada así como sobre la naturaleza encubierta y consensual de
la corrupción.
En cuarto lugar se hace un análisis dogmático de los
principales tipos penales en los que están comprometidos los magistrados,
abogados, auxiliares de justicia y
usuarios que incurren en actos de corrupción así como se señalan los escenarios
más vulnerables a la corrupción en el proceso penal.
En quinto lugar se analiza el control interno de la
corrupción evaluándose las experiencias acumuladas y el soporte normativo en el que basan su trabajo el OCMA, las ODICMAS
y la Inspectoría del Poder Judicial. En el ámbito del control preventivo se
proponen mecanismos administrativos y reglamentarios..
En sexto lugar se esboza el tema de la transparencia de la gestión
administrativa a través de mecanismos de control a nivel presupuestal y en la
política de adquisiciones y contrataciones del Poder Judicial.
En séptimo lugar se proponen otros mecanismos de control concurrente tales como la
comprobación de integridad, la Unidad de Investigación Patrimonial de los
Jueces, las exhortaciones, el control de la gestión del despacho judicial y se
auscultan mecanismos para contrarrestar la intimidación.
En octavo lugar se analizan las propuestas procedentes
de la Comisión Revisora del Proyecto de LOPJ(Autógrafa) así como el Nuevo
Reglamento del OCMA.
El capítulo destinado al tema de política nacional de
ética pública y su aplicación en el Poder Judicial presenta el reto del cambio cultural, el significado del Código
de Ética y el decálogo del Juez, las políticas de incentivos y de
fortalecimiento institucional así como la necesidad de formación ética y de una
relación adecuada con los medios de comunicación.
Por último se reflexiona sobre los mecanismos de
participación ciudadana en la perspectiva de la construcción de una gran
alianza político social contra la corrupción en el servicio de justicia que se
constituya en uno de los pilares del
Acuerdo Nacional por la Justicia proponiéndose ideas innovativas de
relación con la ciudadanía y con las instituciones sociales, académicas y del
foro..
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TEMATICO DE POLITICA ANTICORRUPCION Y ETICA JUDICIAL
I.- PARAMETROS
PARA EL ESTABLECIMIENTO DE MODELOS JUDICIALES ADMISIBLES
La
corrupción, entendida como la “conducta que se desvía de las obligaciones de
orden público normales debido a intereses personales (familiares o de
allegados), beneficios monetarios o de orden social; o que viola normas para el
uso de cierto tipo de influencias con fines personales...” [1]
tiene en el ámbito teleológico y normativo al Poder Judicial como su principal
combatiente, cuando como titular de la función jurisdiccional del Estado,
ejerce su facultad punitiva.
Sin embargo, para que el Poder Judicial pueda
enfrentar debidamente la corrupción, y sobre todo prevenirla, requiere de la existencia de parámetros básicos en el ordenamiento general que establecen las condiciones para el
establecimiento de modelos de gestión judicial adecuados los que son principalmente
los siguientes
I.I.- Equilibrio de Poderes
Una democracia representativa no
puede funcionar ni puede definirse una
Constitución, sin la existencia de la separación o división de los poderes del
Estado.
Efectivamente, desde el siglo XVIII, la doctrina de la
separación o división de poderes planteado como postulado teórico político por Montesquieu en su obra “El
Espíritu de las Leyes”, tuvo su primera manifestación jurídica en el artículo
16 de la Declaración del Hombre y del Ciudadano de 1789, en Francia, donde
se afirmó que “toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de
los derechos y determinada la separación de poderes carece de constitución”.
La Constitución vigente de 1993 recoge este
principio en su artículo 43, tercer párrafo, cuando señala que el Estado se
organiza “según el principio de la separación de poderes”.
Por tanto, la división de poderes es
consustancial para la existencia de un orden político estatal que garantice los
derechos de las personas, régimen político a través del cual la Constitución
aspira a posibilitar su “construcción jurídica” [2], teniendo como finalidad a la persona y el
respeto de su dignidad (artículo 1° de la Constitución).
Dentro de éste marco conceptual, el
Poder Judicial se adscribe en el régimen político democrático como un auténtico
Poder del Estado ya que en relación con los otros poderes actúa, en tanto tal,
frente al Poder Legislativo y Ejecutivo
en condiciones de igualdad manteniendo una relación de equilibrio, lo que se
manifiesta esencialmente a través de la
posibilidad de sanción penal de todos los funcionarios públicos, así como desde la facultad del control de la
constitucionalidad y legalidad de las decisiones públicas.
Y es que, el Poder Judicial tiene “un
tercio del total del poder formal... (por que ostenta) el mismo rango institucional (respecto de)
los otros poderes” [3]
del Estado, dado que su poder de administrar justicia también emana del pueblo
(artículos 45 y 138 de la Constitución de 1993).
Asimismo
se legitima democráticamente como institución cuando somete sus decisiones a la
voluntad de la ley - entendida en términos generales - dado que
“cuando actúa, dictando cualquier resolución (sentencia, auto,
providencia...) no es su voluntad la que se impone, sino la de la voluntad
general, es decir, la de los ciudadanos a través de sus representantes
objetivada en la ley” [4].
Esa legitimidad democrática, fundamenta asimismo la independencia del juez,
como lo veremos a continuación.
I.II.- Independencia de la actuación Judicial
La teoría de la división de poderes,
no es suficiente para garantizar la efectividad de los derechos.
En un Estado Constitucional
de Derecho, es imperativo además que el Poder Judicial ejerza sus funciones con
autonomía respecto de los otros poderes del Estado, es decir, sin intervención
de aquellos en sus decisiones, dado que constituye un presupuesto de aquél,
asegurar “una administración de justicia independiente de quienes dictan las
normas generales que regulan el uso de la coacción, encargada de tener la
última palabra sobre la verificación de los hechos que las normas juzgan
relevantes para tal uso de la coacción” [5]
La autonomía del Poder Judicial
respecto de los demás poderes del Estado, individualmente considerada en los
Jueces, se denomina, independencia.
La independencia del juez en el ejercicio de la
función jurisdiccional, reconocida como principio (artículo 139 inciso 2° de la
Constitución) hace referencia a la facultad de no aceptar la interferencia de cualquier poder, público o
privado, en la toma de decisiones judiciales.
Para afirmar dicha independencia, el
Juez debe someter sus decisiones al Derecho. Por ello se indica que
“dependencia de la ley e independencia del juez son las dos caras de la misma
moneda” [6]. Y esa independencia se expresa y demuestra, en
el caso concreto, a través de la motivación
fáctica y jurídica de las resoluciones, que es también un principio de
la función jurisdiccional (artículo 139, inciso 5 de la Carta fundamental).
Cuando dicha independencia se da
efectivamente, “los jueces comparten una cuota de poder apreciable” [7].
Sin embargo, no sólo es necesario actuar con independencia de otros poderes
públicos o privados, sino en forma
imparcial, es decir, de manera neutral frente a los intereses de las partes.
Ello porque si bien, en principio, el
juez independiente es imparcial, puede suceder que un juez formalmente sea
independiente pero materialmente no, lo que sucede cuando su decisión no ha
tomado distancia del interés de alguna de las partes. Por ello se afirma
que la “parcialidad es la corrupción en
la práctica del principio de independencia.
La parcialidad es, por tanto, ... la forma de manifestación de la
corrupción judicial” [8]
Por tanto, para que el Poder Judicial se
reafirme como poder del Estado, y se legitime continuamente ante la Sociedad,
los jueces que la integran deben actuar con la mayor independencia e
imparcialidad al decidir en los casos
que se someten a su conocimiento.
I.III.- Tutela jurisdiccional y Acceso a la Justicia
El derecho a acceder a la
justicia, a la jurisdicción o a la
tutela jurisdiccional es un derecho y
principio de la función jurisdiccional reconocido en el artículo 139
inciso 3 de la Constitución Política del Estado. En otros sistemas jurídicos,
forma parte del derecho al debido proceso.
El derecho a acceder a la jurisdicción, de
recurrir al Poder Judicial para que resuelva una controversia o incertidumbre
jurídica o decida sobre la afectación a un bien jurídico protegido, exige la
existencia de acciones rápidas y
eficientes para prevenir la violación irreparable de los derechos, además de la
existencia de una red de juzgados y tribunales independientes y asequibles para
el ciudadano afectado, “desde el punto de vista de la ubicación geográfica, del
costo de actuar frente a ellos, de la disponibilidad de asistencia letrada
gratuita cuando ella es necesaria y se carece de posibilidades de solventarla,
y de la eficiencia del procedimiento” [9]
La posibilidad de acceder a un Poder
Judicial autónomo integrado por jueces independientes, en busca de tutela o
para sancionar la comisión de delitos, evitando la impunidad, es imprescindible
para combatir la corrupción que socava la legitimidad de los poderes del Estado
y enerva el respeto de los derechos ciudadanos.
I.IV.- Interpretación
Razonable de los Requisitos Procesales
Para que los jueces que integran el
Poder Judicial, ejerzan jurisdicción, la ley procesal de la materia
controvertida, establece determinados requisitos cuyo cumplimiento es
obligatorio y cuya inobservancia, imposibilita la actuación judicial.
Efectivamente, las normas procesales
son de derecho público y, en principio de obligatorio cumplimiento, es decir,
imperativas, como las que regulan “el procedimiento que se debe seguir para
conducir la solución judicial del conflicto a su fin natural o la decisión del
juez” [10]
Sin embargo, los jueces al
interpretar las normas procesales, deben hacerlo en forma razonable, es decir,
teniendo en cuenta la finalidad del
proceso, que como instrumento de actuación de la función jurisdiccional, es un
medio para resolver una controversia o incertidumbre jurídica o para imponer
una sanción por la violación de un bien jurídico protegido; por tanto, no es
razonable interpretar los requisitos procesales de una manera que se produzca la indefensión o la no tutela
judicial o la impunidad por la comisión
de delitos o faltas, sin que esto último signifique sancionar sin que exista
prueba, incluso a los acusados de la comisión de actos de corrupción, porque si ello sucede, es decir, “si una
persona es castigada sin que existan pruebas de que ha ocurrido tal conducta,
esto constituye un ejemplo paradigmático de la injusticia legal. Cuanto menos
es un acto injusto y carente de equidad” [11]
I.V.- El
Tiempo en la Administración de Justicia y el Principio de Oportunidad
“Justicia que tarda, no es justicia”
reza un antiguo aforismo.
Por
tanto, no sólo en la lucha contra la corrupción sino en toda manifestación del
poder jurisdiccional, los jueces deben resolver oportunamente el conflicto, es
decir, con celeridad. Ello porque la demora en la solución del conflicto, es
decir, el tiempo excesivo en la emisión de la resolución final, contribuye a
agudizar el conflicto que se busca resolver y, evita que se logre el fin último
del proceso, la paz social en justicia así como la prevención de otros delitos.
Así entonces, para que se logre el fin último
del proceso, los plazos deben procurar respetarse, esencialmente en tres
aspectos: “los plazos para la realización de actos procesales por las partes,
el régimen de la prueba, y los plazos para que los jueces dicten resoluciones” [12].
De ésta manera, el Poder Judicial se reafirma no sólo como el último garante de
los derechos, sino como garante oportuno y eficaz de los mismos.
II.- POSICIÓN
INSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL : HACIA UN
SISTEMA MAS AVANZADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
El
Estado de Derecho, se objetiva a través
del cumplimiento de la
Constitución y la ley por todas las autoridades públicas civiles y militares,
así como de todos los integrantes de la sociedad civil.
Dentro
de este contexto, el Poder Judicial es el ente encargado de velar por la
vigencia del estado de derecho, encausando cualquier acto de autoridad, de
particulares o entre estos, que vulnere
el ordenamiento jurídico, garantizando el equilibrio de poderes.
La
función principal encomendada al Poder Judicial es la prestación del servicio
de justicia, a través de sus Órganos Jurisdiccionales, debiendo destacarse que
dicha actividad se desarrolla dentro de un Sistema de Administración de
Justicia en el que participan diversas Instituciones tales como el Ministerio
Público, Policía Nacional, Ministerio de Justicia a través de los Defensores de
Oficio, Procuradores y, el Instituto Nacional Penitenciario, Peritos, Abogados,
Universidades, la sociedad misma como litigantes o justiciables, entre otros,
por lo que el compromiso y la tarea de enfrentar la corrupción es de todos.
II.I.- Rango Constitucional
La
Constitución, también llamada la Ley de Leyes o Carta Magna, es la norma de
mayor jerarquía de un País, cuyo origen se encuentra en el Pacto Social
fundamental en el que se determina la Organización y funciones del Estado, para
garantizar la vida en sociedad y dentro de este contexto, es necesario evaluar
el rol del Poder Judicial.
II.I.I.- De la Constitución
La Constitución reconoce en su artículo 2º inciso 22, el